II SA/Gl 4/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm – dalej p.b.) oraz na podstawie art. 104 i 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego istniejącego przed rozbudową, zlokalizowanego na działce nr ewid. 1 i 2 w miejscowości S. [...] , gm. L., umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że każdy z obiektów budowlanych ujętych w żądaniu wszczęcia postępowania został objęty odrębnym postępowaniem zakończonym decyzją administracyjną. Niniejszym postępowaniem objęto budynek mieszkalny jednorodzinny istniejący przed rozbudową. Budynek powstał w przedziale lat 1996 - 2002/2003. Na podglądzie ortofotomapy z 1996 r. ww. działki są niezabudowane. Natomiast na ortofotomapach z lat 2002 i 2003 na działkach znajduje się budynek istniejący przed rozbudową z 2015 r. Obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają domniemywać wystąpienia samowoli budowlanej. Innymi słowy, samowola budowlana musi zostać udowodniona przez właściwy organ. Należy przy tym mieć na uwadze, że ustalenie nielegalności obiektów budowlanych, szczególnie dawnych, z reguły wiąże się z istotnymi utrudnieniami dowodowymi, albowiem dokumentacja budowlana mogła zostać zagubiona lub zniszczona; dotyczy to także dokumentacji zarchiwizowanej przez organy administracji publicznej. Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożył P. B., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie PINB do pełnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy nielegalnej budowy. Zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. i wadliwe ustalenia faktyczne oraz prawne. PINB powinien wezwać B. G. do okazania dokumentów, które potwierdzą legalność budowy. PINB miał obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czego nie uczynił. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że sprawy dotyczące rozbudowy budynku mieszkalnego, zbiornika na ścieki i toalety, zakończone zostały odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Zatem przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie legalność budowy budynku mieszkalnego, w części nieobejmującej jego rozbudowy, w tym legalność przekwalifikowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że w zasobach archiwalnych Starostwa [...] nie ma pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (pierwotnego), nie ma też pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Z pisma z [...] roku Starosty [...] wynika, iż zasoby archiwalne w powyższym zakresie nie są kompletne. Organ odwoławczy nie mógł zatem przyjąć, iż skoro aktualnie właścicielka nie posiada dokumentów potwierdzających legalną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, należy domniemywać, że nastąpiło to jako samowola budowlana. Skargę na decyzję WINB złożył P. B., zaskarżając ją w całości. Wniósł o uchylenie decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że Starosta nie mógł zatwierdzić projektu i pozwolić na rozbudowę budynku mieszkalnego, skoro z akt sprawy wynika jednoznacznie, jak pisze WINB, że wybudowany był budynek gospodarczy. Nie można rozbudować czegoś, co nie istnieje. Istnienia budynku mieszkalnego nie potwierdza żaden dokument. Wielokrotnie wnioskował o dokonanie pomiarów faktycznej odległości spornego budynku od granicy działki. Dołączył zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, jakie złożył w Prokuraturze Rejonowej [...], polegające na podaniu przez PINB nieprawdziwych informacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Niniejszym postępowaniem, jak wskazują organy, objęto budynek mieszkalny jednorodzinny istniejący przed rozbudową. PINB ustalił, że budynek powstał w przedziale lat 1996 - 2002/2003. Organy wskazały jednocześnie, że obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają domniemywać wystąpienia samowoli budowlanej. Obowiązująca obecnie ustawa – Prawo budowlane weszła w życie 1 stycznia 1995 r. Z kolei w świetle art. 63 p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Skoro ustalono wzniesienie obiektu po 1 stycznia 1995 r., zatem regulacja ta obowiązywała właścicieli i organy winny mieć to na uwadze. Cytowany przepis obowiązuje bowiem od początku funkcjonowania ww. ustawy. Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest więc obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, określone w art. 60 p.b., a także dokumenty odnoszące się do robót budowlanych wykonanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Nie jest więc tak, że przepisy p.b. przewidują domniemanie legalności istniejącego obiektu. Przeciwnie, właściciel lub zarządca nieruchomości, na terenie której zlokalizowany jest obiekt budowlany, ma obowiązek przedstawić na żądanie organu nadzoru budowlanego dokumentację potwierdzającą legalne powstanie obiektu (wyrok WSA w Warszawie z 3 stycznia 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1213/18). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W szczególności należy mieć na uwadze treść art. 63 p.b. Jeśli inwestor przedłoży wymaganą dokumentację, konieczne będzie jej uwzględnienie i ewentualne uznanie legalności obiektu; jeśli nie przedłoży, organ oceni tą sytuację z punktu widzenia prawnego i wyda stosowną decyzję. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, ponieważ nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.