II SA/Gl 400/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przejazd pojazdu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. B. S. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. udzielającej "A" Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. Oddział w R. zezwolenia kat. [...] nr [...] na przejazd pojazdu nienormatywnego na okres 12 miesięcy, w terminie od [...] r. do [...] r. po drodze gminnej nr [...] ul. [...] odcinek od ul. [...] do ul. [...] do siedziby firmy "A". W uzasadnieniu podała, że ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] nie stanowi drogi publicznej, ponieważ przebiega przez 6 nieruchomości będących działkami prywatnymi. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach poinformowało o wszczęciu na żądanie B. S. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W piśmie z dnia [...] r. B. S. poprosiła o dołączenie do jej wniosku kolejnych kserokopii dokumentów, m.in. metryki drogi, map fragmentów R. oraz wydruków z geoportal.gov.pl. W piśmie z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta R. podniósł, że ul. [...] jest drogą publiczną na mocy uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik "A" Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W., zgłosił swoje włączenie do ww. postępowania w charakterze reprezentanta strony. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] nie stanowi drogi publicznej, ponieważ przebiega przez 6 nieruchomości będących działkami prywatnymi. Natomiast zgodnie z art. 64a ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) zezwolenie kategorii I na przejazd pojazdu nienormatywnego wydaje zarządca drogi, właściwy dla drogi, po której ruch ma być wykonywany. Prezydent Miasta R. może wydać to zezwolenie wyłącznie w stosunku do drogi gminnej. Kolegium rozważyło kwestię statusu właścicielskiego drogi – ul. [...] w R. Powołując się na orzecznictwo sądowe podało, że droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczana do dróg gminnych. Z akt sprawy wynika zaś, że część działki o nr 1 w R., której właścicielką jest B. S., zajęta została pod wysafaltowaną ul. [...]. Ocena taka wynika z treści wyroku Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r., [...], którym nakazano Gminie R. wydanie B. S. część nieruchomości. Kolegium powołało się także na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2017 r., nr II SA/Gl 276/12, w którym podkreślono, że przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego droga publiczna ul. [...] zajmuje część nieruchomości stanowiącej własność B. S. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uznało, że Prezydent Miasta R. udzielił zezwolenia także w odniesieniu do nieruchomości, która nie jest własnością Miasta R., czyli nie jest też w tym zakresie drogą publiczną. Takie działanie wymaga oceny jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. "A" Sp. z o.o. Sp.k., nie skorzystała z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Działając przez pełnomocnika, złożyła skargę (z dnia 18 kwietnia 2018 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 156 § 1 pkt 2, art. 76 § 1, art. 75 § 1 k.p.a.), które miały istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, wypis z rejestru gruntów potwierdza, że działka ewidencyjna numer 1 w R. stanowi własność Gminy R. Ponadto, jak podniesiono, tak organ jak i strona nie powołały argumentów pozwalających na przyjęcie tezy, jakoby niektóre dokumenty (uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach, mapa przebiegu dróg w Mieście R. z [...] r.) potwierdzające, że część działki nr 2 w R. stanowi drogę gminną, utraciły moc. W skardze powołano się również na art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zdaniem skarżącej, przepis ten znacjonalizował lub skomunalizował nieruchomości, na których w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się drogi publiczne (państwowe lub komunalne). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Powtórzyło argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniesione w skardze zarzuty nie wnoszą zaś do sprawy nowych elementów. Ponadto, według oświadczenia B. S., prawomocny stał się wyrok Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r., [...], którym nakazano pozwanej Gminie R. wydanie powódce B. S. część nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego Katowicach, stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. udzielającego zezwolenia kategorii I na przejazd pojazdów nienormatywnych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.. Wady decyzji wymienione w tym przepisie oraz w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tkwią w samej decyzji i mają charakter materialnoprawny, ponieważ odnoszą się do elementów stosunku prawnego nawiązywanego z mocy aktu administracyjnego, tzn. do podmiotów tego stosunku, jego przedmiotu i podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc przesłanka stanowiąca w przedmiotowej sprawie podstawę stwierdzenia nieważności zezwolenia, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Inaczej rzecz ujmując, decyzja narusza prawo w sposób rażący jeśli stanowi "kontratyp" decyzji, jaka powinna być podjęta. Zgodnie z art. 64a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1260 ze zm.) zezwolenie kategorii I na przejazd pojazdu nienormatywnego jest wydawane w celu umożliwienia dojazdu do i ze wskazanego w zezwoleniu miejsca i uprawnia do ruchu po drodze wskazanej w zezwoleniu. Zezwolenie takie wydaje zarządca drogi właściwy dla drogi, po której ruch ma być wykonywany (ust. 3). Zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm, dalej: u.d.p.). Zatem organ gminy będzie uprawniony do wydania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego tylko i wyłącznie w sytuacji, w której zezwolenie to będzie dotyczyło przejazdu po drodze gminnej. W myśl art. 2a ust. 2 u.d.p., drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Wobec tego droga gminna, która ma stanowić własność gminy, powinna być usytuowana na gruncie stanowiącym własność gminy. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że konieczną przesłanką do skutecznego ustalenia przebiegu dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych (stanowisko takie konsekwentnie prezentowane jest w orzecznictwie sądowym, por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 3152/15; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016r., I OSK 179/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2018 r., II SA/Gl 37/18; wyrok WSA w Opolu z dnia 17 grudnia 2012 r., II SA/Op 357/12). Jak wynika z akt sprawy, i to nie budzi wątpliwości zwłaszcza ze względu na wyrok sądu cywilnego nakazujący zwrot nieruchomości, część działki o nr 1 o powierzchni 22 m2, położonej w R., której właścicielką jest B. S., zajęta została pod ul. [...]. A więc nie jest to droga gminna (przynajmniej w tym zajętym fragmencie). Co za tym idzie, Prezydenta Miasta R. w sytuacji, w której udzielił zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym po drodze nie będącej drogą gminną, działał poza zakresem przysługujących mu kompetencji. Najkrócej rzecz ujmując, nie mógł on ukształtować takiego uprawnienia adresata, jakie wynikało z wydanej decyzji z dnia [...] r., udzielająca "A" Sp. z o.o. Sp.k. zezwolenia kat. I na przejazd pojazdu nienormatywnego wskazaną wyżej drogą. Przyznał mu bowiem uprawnienie, które mogło być realizowane nie "na swoim" (tj. gminnym) gruncie. Wydana decyzja stanowiła zatem kontratyp odmownej decyzji, jaką Prezydent powinien w tym przypadku podjąć. Decyzja ta, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, obarczona jest wadą nieważności określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podlega stwierdzeniu nieważności. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.