II SA/Gl 401/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych oddala skargę. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2015 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania lokali handlowych na klub [...] na I i II piętrze budynku D. przy [...] w K, na działkach nr 1, 2 i 3, k.m. 40, obręb B. Organ udzielił przedmiotowego pozwolenia decyzją nr [...] organ I instancji z dnia 19 stycznia 2016 r. W dniu 21 czerwca 2016 r. J. G. działający w imieniu własnym oraz w imieniu E. S. na podstawie art. 148 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia 19 stycznia 2016 r. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta K. wznowił postępowanie i po jego przeprowadzeniu, w dniu 22 sierpnia 2016 r. wydał decyzję znak [...] odmawiającą uchylenia przedmiotowej decyzji. Od ww. decyzji, w ustawowym terminie, odwołał się J. G. domagając się: uchylenia zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów a) prawa procesowego tj. art. 6, 7, 8, 11, 24 § 1 pkt 5, 24 § 3, 75 § 1 w związku z art. 76a, 77, 105 § 1, 107 § 3 oraz 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, b) prawa materialnego tj. art. 28 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, ewentualnie: 2) uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na ww. naruszenia prawa procesowego i materialnego, ponadto 3) w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji skarżący wniósł o wyłączenie Prezydenta Miasta K. od udziału w sprawie i wyznaczenie innego organu z uwagi na brak obiektywizmu i rzetelności osób działających w tej sprawie w jego imieniu, a także z uwagi na fakt, iż zarówno stroną postępowania wznowieniowego, jak i pozwolenia na budowę była Gmina K. reprezentowana przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 20 lipca 2017 r. znak: [...] orzekł, że decyzja nr [...] z dnia 19 stycznia 2016 r., którą udzielono pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych została wydana z naruszeniem przepisów prawa przysługującego stronom oraz odstąpił od uchylenia ww. decyzji, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Na skutek odwołania J. G. sprawę rozpatrywał Wojewoda Śląski, który decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 277/20 uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 grudnia 2019 r. Wśród przyczyn orzeczenia kasatoryjnego wskazano na brak spójności uzasadnienia oraz ustalenia, czy został dochowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Podejmując postępowanie organ odwoławczy ustalił przede wszystkim, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie został złożony w terminie. Szczegółowo odniósł się również do zarzutów odwołania. Nie zgodził się ze stanowiskiem strony, iż montaż urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych na budynku należy traktować jako rozbudowa lub nadbudowa obiektu budowlanego i że prace takie wymagają pozwolenia na budowę. Podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 (gdy inwestor złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku ze spełnieniem, przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane Wojewoda uznał, że zaskarżona decyzja z dnia 20 lipca 2017 r. wydana została prawidłowo. Prezydent Miasta K. zasadnie uznał, że pozwolenie na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokali handlowych na klub [...] na 1 i II piętrze budynku D. objęte decyzją nr [...] z dnia 19 stycznia 2016 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa przysługującego odwołującemu się i jego siostrze jako stronom postępowania oraz odstąpił od uchylenia decyzji nr [...] z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a., tj. że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sam fakt udziału w postępowaniu osób, które w pierwotnym postępowaniu nie brały udziału nie mógłby zmienić istoty podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ za stanowiskiem tych osób - negujących przedmiotową inwestycję - przemawiają głównie zarzuty związane z faktycznym użytkowaniem już zrealizowanej inwestycji, a nie merytoryczne argumenty, które wskazywałyby na prawną wadliwość kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do żądania wyłączenia Prezydenta Miasta K. od udziału w sprawie i wyznaczenie innego organu z uwagi na brak obiektywizmu i rzetelności osób działających w tej sprawie w jego imieniu Wojewoda uznał, że strona nie przedstawiła żadnych okoliczności uzasadniających tę tezę. Przytoczył również treść art. 25 § 1 k.p.a. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył J. G. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił Wojewodzie Śląskiemu naruszenie: 1) art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez nie zastosowanie się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2020 roku, sygn. akt II SA/Gl 2771/20; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 15,, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez pozorne uzasadnienie prawne i nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne decyzji, błędne ustalenia stanu faktycznego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nierozpatrzenie sprawy ponownie, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, a w konsekwencji utrzymanie decyzji organu I instancji mimo zaistnienia podstaw do jej uchylenia; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. - poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w konsekwencji uznania, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającej swej treści dotychczasowej. Poza zarzutami o charakterze formalnym w skardze wskazano, że z uzasadnienia żadnej z decyzji, w tym pozwolenia na budowę, nie wynika by organy badały zgodność inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury przepisami z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1112), które również określają wymagania związane z ochroną środowiska. W szczególności, nie zbadano, czy projektowana instalacja wentylacyjno- klimatyzacyjna nie będzie wytwarzała hałasu przekraczającego normy określone tym rozporządzeniu.. Zarzucono, że w uzasadnieniu decyzji nie wykazano, że montaż urządzeń wentylacyjno-klimatyzacyjnych nie wymagał pozwolenia na budowę. Wskazano wreszcie, że Wojewoda nie tylko nie rozpoznał ponownie sprawy, ale w istocie nie dokonał nawet rzetelnej oceny organu I instancji, a co więcej nie odniósł się nawet do wszystkich zarzutów odwołania: braku zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczenie jako dowód w postępowaniu kopii dokumentów przesłanych pocztą elektroniczną przez jedną ze stron postępowania, czy pozorności uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia Nr [...] Z dnia 20 lipca 2017 r. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku należy podkreślić, ze przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19 stycznia 2016 r. nr [...]. Decyzją tą organ administracji architektoniczno-budowlanej zezwolił na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania lokali handlowych na klub [...] na 1 i II piętrze budynku D. przy [...] w K., na działkach nr 1, 2 i 3, k.m. 40, obręb B. Poza zakresem oceny pozostaje montaż i funkcjonowanie instalacji wentylacyjno-klimatyzacyjnej znajdującej się na wspomnianym obiekcie. Jeśli zostały wzniesione one nielegalnie, wówczas stosowne postępowanie winien wszcząć organ nadzoru budowlanego. Warto tu zaznaczyć, że postępowanie takie zostało wszczęte i zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 marca 2016 r. [...] w której nakazano właścicielowi budynku obniżenie poziomu hałasu emitowanego do środowiska w porze nocnej przez wszystkie urządzenia na niższej, wschodniej części dachu budynku D. przy [...] w K., tak aby poziom dźwięku w środowisku nie był wyższy niż dopuszczalne 45 dB. Z opinii sporządzonej na potrzeby tego postępowania wynika jednoznacznie, że "poziom emisji hałasu do środowiska z instalacji klimatyzacyjno-wentylacyjnej C. Sp. z o.o. usytuowanej na niższej, wschodniej części dachu D. jest nieodróżnialny od tła akustycznego, gdyż jest mniejszy niż 3 dB. Zmierzony średni poziom dźwięku z włączonymi urządzeniami C. Sp. z o.o. wynosi 49 dB, z wyłączonymi 47,3 dB, podczas gdy dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej wynosi 45dB. Jak wskazano w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 lipca 2017 r., czego skarżący nie kwestionuje, "wykonanie decyzji nr [...] z dnia 1 marca 2017 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., doprowadzi do obniżenia poziomu hałasu emitowanego do środowiska w porze nocnej przez wszystkie urządzenia na niższej, wschodniej części dachu budynku D. przy [...] w K.". Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zgodnie z brzmieniem na dzień wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę Dz. U. z 2013 r. poz.1409) pozwolenia na budowę (ani zgłoszenia) nie wymagał montaż urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia 19 stycznia 2016 r. "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7". Przedmiotem oceny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę są konkretne rozwiązania projektowe (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 2579/21 – wszystkie orzeczenia za CBOSA). Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa (poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli projektu budowlanego dokonywanej na podstawie art. 35 ust. 1 p.b. oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (tj. uchylony art. 35 ust. 2 p.b.) i stanowiłaby naruszenie kardynalnej zasady związania organów administracji publicznej prawem (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. II SA/Bk 513/21). Nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji nr [...] z dnia 19 stycznia 2016 r. nastąpiło z naruszeniem norm prawa procesowego. Obecnie skarżący nie został uznany za stronę postępowania. Zaistniała zatem przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skutkowało to, zgodnie z obowiązującym prawem, wznowieniem postępowania w sprawie. Organy administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadziły ponownie postępowanie dokonując oceny, czy wydane w sprawie rozstrzygnięcie odpowiada wymogom, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Mogły to czynić tylko w tym zakresie. Nie dotyczyło to kwestii montażu urządzeń klimatyzacyjnych na dachu budynku, gdyż takowy nie podlegał reglamentacji procesu budowlanego. Wynika to wprost z treści art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zgodnie z brzmieniem na dzień wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę Dz. U. z 2013 r. poz.1409). W świetle tego przepisu pozwolenia na budowę (ani zgłoszenia) nie wymagał montaż urządzeń o wysokości nie wyższej niż 3 m na obiektach budowlanych. Z tego też powodu organy administracji architektoniczno-budowlanej nie badały emisji hałasu z samych agregatów klimatyzacyjnych. Biorąc pod uwagę zakres badania sprawy (po wznowieniu) przez organy administracji oraz uzasadnienie skargi nie sposób wykazać, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji mogło zapaść inne rozstrzygnięcie, niż to które nastąpiło decyzją nr [...] z dnia 19 stycznia 2016 r. Prawidłowo zatem Prezydent zastosował rozwiązanie przewidziane w art. 146 § 2. W ocenie Sądu nie można organom postawić również zarzutu naruszenia 107 § 1 k.p.a., a pośrednio i art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji, a zwłaszcza Wojewody Śląskiego stanowią spójny i logiczny wywód uzasadniający podjęte rozstrzygnięcie. Wykazano bowiem, że w sprawie prawidłowo zrealizowano obowiązki wynikające z treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Po wznowieniu musiało by zatem zapaść rozstrzygnięcie identyczne, jak w decyzji z dnia 19 stycznia 2016 r. Należy również uznać, że w tym zakresie zostały zrealizowane wytyczne udzielone przez Sąd w wyroku z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 277/20. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.