II SA/Gl 403/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 stycznia 2024 r. nr NWXIV.7581.4.39.2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Starosta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 1 czerwca 2023 roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. – dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. , [...] w Z. orzekł m. in.: 1. Ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie P. , powiat [...], oznaczonej nr działki [...] o pow. 0.1030 ha, stanowiącej przedmiot własności T.G. (dalej: strona, skarżący), przez zezwolenie P. na realizację inwestycji liniowej, polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia na długości ogólnej 22 m i powierzchni zajętości 22 m2, stanowiącej pas technologiczny o szerokości 0,5 m od osi linii. Przebieg gazociągu oraz pasa technologicznego oznaczono na załączonej mapie w skali 1:250, stanowiącej integralną część decyzji administracyjnej (załącznik nr 1). Odległość planowanego gazociągu przebiega w odległości od 0,7 m do 1 m od granicy działki od strony ulicy [...] ; 2. Ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości opisanej powyżej polega na uprawnieniu P. Sp. z o.o. do wstępu na nieruchomość w celu: wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano - montażowych, związanych z lokalizacją na działce [...] oraz wykonywania czynności związanych z konserwacją, eksploatacją i usuwaniem awarii przedmiotowej linii gazowej; 3. Zobowiązać Inwestora do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu czynności opisanych w punkcie 1 decyzji; 4. Ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej; 5. Udostępnienie nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu podano m. in., że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. W obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. – Etap II, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...]r., poz. [...] – dalej: m.p.z.p.) obszar działki, na którym zlokalizowany jest projekt gazociągu, znajduje się na terenie dopuszczającym lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Na realizację inwestycji nie wyraża zgody właściciel nieruchomości. Podejmowane próby ugodowego załatwienia sprawy nie przyniosły pozytywnego rozstrzygnięcia. Tym samym spełnione zostały obie przesłanki, od których ustawodawca uzależnił możliwość ograniczenia przez starostę w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz podmiotu realizującego konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne. Od powyższej decyzji odwołał się przez pełnomocnika T. G. , zaskarżając ją w całości. Podano m. in., że właściciel w trakcie całego postępowania administracyjnego, jak i w trakcie rokowań z przedstawicielem inwestora, wskazuje na możliwość bezkonfliktowego wykonania budowy gazociągu średniego ciśnienia w odległości do 1,4 m od granicy działki. Znaczna część tej inwestycji została w ten sposób zaprojektowana, przy czym jedynie w strefie końca działki prowadzona jest w sposób naruszający nadmiernie prawa właściciela nieruchomości. W trakcie całego postępowania właściciel nieruchomości, widząc konieczność wykonania inwestycji, próbuje dojść do porozumienia z przedstawicielem inwestora, również poprzez wystąpienie z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Niestety przedstawiciel inwestora, pomimo prawidłowego zawiadomienia, nie stawił się na rozprawie. Rokowania prowadzone przez przedstawiciela inwestora, poprzedzające jego wniosek o wydanie decyzji administracyjnej, miały na celu tylko zabezpieczenie interesów inwestora i nie uwzględniały praw i interesów właściciela nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 26 stycznia 2024 r., znak NWXIV.7581.4.39.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że przedsięwzięcie opisane we wniosku inicjującym postępowanie w badanej sprawie zakwalifikować należy jako inwestycję celu publicznego. Na ww. terenie m.p.z.p. dopuszcza lokalizację infrastruktury technicznej. W ocenie Wojewody Śląskiego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że rokowania nie odbyły się. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik P1 sp. z o.o. podjął próbę zawarcia z odwołującym porozumienia co do wykonania sieci gazowej na należącej do niego nieruchomości. Odwołującemu przedstawiona została konkretna oferta ze wskazaniem kwoty wynagrodzenia, jaką Spółka gotowa była uiścić na jego rzecz. Pisma te pozostały bez odpowiedzi. Nie jest natomiast rzeczą organów w tym postępowaniu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela korzystne. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika strona. Wskazano tam m. in. że w trakcie całego procesu administracyjnego oraz prowadzonych negocjacji z przedstawicielem inwestora właściciel wielokrotnie podkreślał, że wyraża zgodę na przeprowadzenie tej inwestycji, rozumie jej potrzebę i widzi oczekiwania mieszkańców osiedla na zaopatrzenie w gaz. Właściciel jednak nie wyrażał zgody na umowę przedstawioną przez inwestora, która w sposób rażący naruszała jego prawa i stawiała go w podrzędnej pozycji wobec inwestora. Negocjacje prowadzone z właścicielem miały charakter tylko przedstawienia propozycji inwestora. Rokowań tych nie należy traktować jako rokowań prowadzonych w dobrej wierze. Oczekiwania właściciela działki nie były wygórowane, a prawa określone w umowie powinny być jednakowe dla obu stron. Poszukując możliwości zawarcia kompromisu właściciel pismem z dnia 5 lutego 2023 r. zwrócił się do Starosty o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem znalezienia optymalnego rozwiązania. Przedstawiciel inwestora, mimo prawidłowego powiadomienia, nie pojawił się na niej ani nie wniósł o zmianę terminu. Na zdecydowanej większości przebiegu przez nieruchomość inwestycja pokrywa się z oczekiwaniami właściciela, jedynie częściowo jest sporna. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy poczynić pewne uwagi ogólne. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W orzecznictwie przyjmuje się, że wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Przepisy u.g.n. nie określają przy tym prawnej formy prowadzenia rokowań, na pewno nie jest wymagane przedstawienie tu protokołu, wystarczą dokumenty wskazujące, że ten etap został zrealizowany. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzależnia zatem uzyskania zgody administracyjnej od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości. Dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia istotne jest wyłącznie ustalenie, czy strony przedstawiły sobie propozycje, które umożliwiałyby zawarcie porozumienia (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 20 września 2016 r., sygn. II SA/Bk 212/16). Tymczasem nawet z uzasadnienia skargi wynika, że właściciel nieruchomości nie zgodził się na propozycję Spółki co do przebiegu i sposobu wykonania zamierzenia celu publicznego. Oznacza to, że do porozumienia nie doszło. Skarga więc potwierdza, że rokowania nie okazały się skuteczne, skoro jej autor żąda realizacji inwestycji według innych warunków. Kwestii ich zasadności Sąd w niniejszym postępowaniu nie rozstrzyga. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Nadto nie można wymagać od strony, aby była zmuszona do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Z kolei nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. (np. wyrok WSA w Krakowie z 19 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 650/16). Porozumienie, o którym mowa w art. 124 u.g.n. musi pozwolić w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Dlatego oświadczenie woli właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości winno być na tyle jasne i czytelne, aby nie wywoływało najmniejszych wątpliwości co do istnienia po jego stronie zgody na odjęcie przysługującego mu prawa bądź jego ograniczenie (wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3500/15). Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ na podstawie art. 124 u.g.n. sprowadza się zatem do ustalenia konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustalenia faktu poprzedzenia wniosku rokowaniami prowadzonymi z właścicielami nieruchomości, niezakończonymi powodzeniem. Nie podlegają w tym postępowaniu ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 179/15). Najistotniejsze dla sprawy argumenty organ przedstawił w uzasadnieniu swej decyzji, które pozwalało na zrekonstruowanie toku jego rozumowania (art. 107 §3 k.p.a.). Decyzję oparto na zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, wystarczającym do jej wydania (art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Przedmiotowa inwestycja ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego i nie było żadnego powodu, by organ zwlekał z wydaniem decyzji. Ma rację organ, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami ww. m.p.z.p. (§ 228 pkt 1 lit. b; § 240 pkt 2), co wskazał szczegółowo w decyzji i co nie jest kwestionowane. Dopuszczalne zatem jest posadowienie sieci na przedmiotowym terenie. Inwestycja ma charakter liniowy i musi spełniać określone wymagania techniczne, zatem nie można dowolnie określać jej przebiegu, zgodnie z życzeniami każdego z właścicieli nieruchomości. Gdyby wszystkie takie życzenia uwzględniać, inwestycja mogłaby nie powstać. Wyważono zatem interes publiczny z interesem indywidualnym. Przy tym, z art. 6 pkt 2 u.g.n. wprost wynika, że inwestycje tego typu zgodne są z celami publicznymi. Do wniosku Spółki dołączone zostały dokumenty potwierdzające przeprowadzenie rokowań, tj. pisma z 10 listopada 2022 r., 29 listopada 2022 r. oraz 16 marca 2022 r., które pomimo prawidłowego doręczenia adresatowi pozostały bez odpowiedzi. Faktem jest, że w dniu 20 lutego 2023 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na której właściciel nieruchomości oświadczył, iż zgadza się na posadowienie gazociągu średniego ciśnienia na przedmiotowej nieruchomości, ale w odległości od 0,5 m do 0,8 m od granicy z drogą gminną. W związku z powyższym, ze względu na nieobecność pełnomocnika Spółki na rozprawie, Starosta zobowiązał się wystąpić do inwestora z prośbą o przeprojektowanie gazociągu zgodnie z ustaleniami poczynionymi na rozprawie. Pełnomocnik Spółki pismem z 5 kwietnia 2023 r. odpowiedział na wystąpienie Starosty wskazując, że nie jest możliwe zbliżenie gazociągu do granicy działki, z uwagi na istniejące uzbrojenie (kabel telekomunikacyjny) oraz planowaną w przyszłości przebudowę drogi. Dodatkowo w piśmie z 13 stycznia 2023 r. wskazano powody, dla których nie można zmienić trasy gazociągu. Wstępnie gazociąg miał przebiegać przez inną działkę, tj. na terenie drogi publicznej, to jednak spotkało się z odmową ze strony Burmistrza P. , w formie decyzji administracyjnej, popartą konkretną argumentacją. Zatem, pomimo nieobecności przedstawiciela inwestora na rozprawie administracyjnej wyjaśniono, jakie jest stanowisko inwestora i jego konkretne argumenty. Starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m. in. w przypadkach, o których mowa w art. 124 u.g.n. (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.). Jest to jednak inna sprawa administracyjna. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 75 §1, 77 §1, 80, 89 § 1 i 2, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., 124 ust. 1 i 3 – 6 u.g.n., art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, ww. zapisów m.p.z.p., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.