II SA/Gl 404/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową w S. do wykonania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S. przy ulicy [...] wskazanych w tej decyzji obowiązków, w tym zastosować na wszystkich kondygnacjach budynku zawory hydrantowe [...] umieszczone na pionach nawodnionych instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, wykonanej zgodnie z projektem technicznym uzgodnionym przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych (pkt 3 decyzji) oraz oznakować, znakami zgodnymi z Polską Normą, miejsca usytuowania nasad umożliwiających zasilanie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej (pkt 4 decyzji). Określił też termin wykonania tych obowiązków. Jako podstawę prawną nałożonych obowiązków wskazał przepisy art. 11a ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 100, poz. 170, zwanego dalej rozporządzeniem z 7 czerwca 2010 r.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że wyniki przeprowadzonej kontroli w budynku istniejącym i użytkowanym od [...] r. potwierdziły stan niezgodny z obowiązującymi przepisami, co powoduje obniżenie poziomu bezpieczeństwa pożarowego osób przebywających w kontrolowanym budynku mieszkalnym i może powodować utrudnienie prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych w wypadku powstania pożaru. Jedną z podstawowych instalacji zabezpieczających właściwą ochronę przeciwpożarową budynku jest przeciwpożarowa instalacja wodociągowa. Obecnie zabudowana w budynku instalacja suchego pionu jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, które przewidują na każdej kondygnacji budynku wielorodzinnego wysokiego, a takim budynkiem jest budynek kontrolowany, zawory hydrantowe [...] na pionie nawodnionym (z dodatkowymi wymogami na kondygnacji podziemnej i kondygnacjach powyżej 25 m – po dwa hydranty). Szczegółowe warunki umieszczenia i eksploatacji tych hydrantów oraz niezbędne zasilanie w wodę określają przepisy rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. Organ wskazał przy tym na możliwość przewidzianą w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia, a mianowicie dopuszczenie w szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi i rozwiązaniami wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w uzgodnieniu ze [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w K., stosowania rozwiązań zamiennych, w stosunku do obowiązku określonego w pkt 3 decyzji, jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej budynku. W odniesieniu do obowiązku z pkt 4 decyzji organ wyjaśnił, iż brak oznakowania miejsc usytuowania nasad umożliwiających zasilanie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej może spowodować trudności w ich lokalizacji i użyciu w razie powstania pożaru. Reasumując organ stwierdził, że realizacja wymienionych w decyzji obowiązków wyeliminuje istniejące w tym zakresie nieprawidłowości i poprawi w istotny sposób bezpieczeństwo ludzi przebywających w obiekcie. W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. zakwestionowała nałożenie na nią powyższych obowiązków, określonych w pkt 3 i 4 decyzji. Podniosła, iż w chwili budowy objętego postępowaniem budynku obowiązywały inne przepisy przeciwpożarowe, zgodnie z którymi zaprojektowano i wykonano w budynku, istniejące do dzisiaj, tzw. "suche piony". Zatem obowiązujące w [...] r. przepisy przeciwpożarowe nie zostały naruszone. Stwierdziła, że dokonanie kwestionowanych zmian w celu doprowadzenia do zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami będzie wymagało poniesienia znacznych nakładów finansowych, które obciążą fundusz remontowy nieruchomości. Uniemożliwi to przeprowadzenie w tym budynku innych ważnych robót remontowych, mających na celu jego utrzymanie w należytym stanie technicznym, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. nie uwzględnił tego odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S., powołując w podstawie prawnej swojego orzeczenia art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu, podkreślając, że w zaskarżonej decyzji Komendant Miejski w S. prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy i nałożył obowiązki stosownie do postanowień powołanego w decyzji rozporządzenia, nadto wyczerpująco i właściwie je uzasadnił. Podkreślił, że wymagania określone w rozporządzeniu z dnia 7 czerwca 2010 r. odnoszą się do wszystkich budynków, także do istniejących wysokich budynków mieszkalnych. Powołując się na stanowisko Rządowego Centrum Legislacji wyjaśnił, że z uwagi na konieczność równego traktowania wszystkich podmiotów, wymagania bezpieczeństwa pożarowego obowiązujące w stosunku do istniejących budynków nie mogą być inne, niż dla budynków nowowznoszonych. Jednakże mając na względzie istniejące uwarunkowania ustawodawca wprowadził w rozporządzeniu z dnia 7 czerwca 2010 r. odpowiednie przepisy umożliwiające w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, zastosowanie rozwiązań zamiennych, jeżeli zapewnione zostanie niepogorszenie ochrony przeciwpożarowej danego obiektu. W przypadku przedłożenia w tym względzie odpowiednich propozycji i uzyskania pozytywnej opinii komendanta wojewódzkiego, zrealizowanie wynikających z niej zadań może być uznane za wykonanie zaskarżonej decyzji. Nadto stwierdził, że od kilkunastu lat stopniowo były wprowadzane nowe przepisy przeciwpożarowe techniczno-budowlane, które zobowiązały organy Państwowej Straży Pożarnej do prowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych także w istniejących budynkach mieszkalnych, celem uzyskania niezbędnej poprawy stanu bezpieczeństwa pożarowego w tej bardzo istotnej grupie obiektów. Przepisy te mają zastosowanie do wszystkich tego rodzaju budynków również do tych, które zostały wybudowane wcześniej, a to wobec braku odmiennych w tym względzie przepisów przejściowych. Przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można ważyć interesem jednostki. W takich sytuacjach w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie ma zakazu działania prawa wstecz. Zasada ta (zakaz lex retro non agit) nie ma bowiem charakteru absolutnego. W przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy przy tym do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym, którego realizacja nie kończy się z chwilą oddania budynku do użytkowania ale trwa przez cały okres jego użytkowania. Stwierdzając, że nałożone obowiązki są prawidłowe, podkreślił organ odwoławczy, że rozpatrując złożone odwołanie nie może brać pod uwagę zgłoszonych przez odwołującą się Spółdzielnię argumentów dotyczących konieczności poniesienia znacznych nakładów finansowych, w sytuacji gdy nałożone obowiązki zmierzają do podwyższenia poziomu bezpieczeństwa pożarowego, istotnego dla wielu rodzin zamieszkujących w dwunastokondygnacyjnym wysokim budynku mieszkalnym. Odwołując się do orzecznictwa administracyjnego stwierdził, że utrwalony jest pogląd, iż nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji, ani względy ekonomiczne, ani trudności techniczne związane z wykonaniem decyzji. Oznacza to, że sygnalizowany brak środków finansowych nie może być traktowany jako wystarczające usprawiedliwienie dla zaniechania działań, zmierzających do poprawy warunków bezpieczeństwa w rozpatrywanym obiekcie. W skardze do sądu administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa w S., zarzucając decyzji [...] Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w K. oraz poprzedzającej jej decyzji Miejskiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w S., naruszenie zasady "nieretroakcji" wyrażonej w art. 3 Kodeksu cywilnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie obowiązku określonego w pkt 3 decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia kwestionując nałożony na nią obowiązek wykonania na wszystkich kondygnacjach budynku zaworów hydrantowych [...] umieszczonych na nawodnionych pionach instalacji wodociągowej, nie podzieliła motywów działania organów. Zarzuciła, że zapewnienie bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji nie powinno następować z naruszeniem innych norm konstytucyjnych, w tym: zasad sprawiedliwości społecznej, zaufania obywateli do państwa, bezpieczeństwa i pewności obrotu i stabilności stosunków przez prawo regulowanych oraz ochrony praw nabytych, wynikających z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji skarżąca zarzuciła, że wbrew stanowisku organów orzekających brak jest w sprawie dostatecznych przesłanek do naruszenia zasady zakazu działania prawa wstecz, stanowiącej ogólną zasadę porządku prawnego. Przy naruszeniu tej zasady należy też mieć na uwadze wynikające z tego skutki, w tym skutki finansowe. Podkreślono, że realizacja aktualnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych w odniesieniu do wcześniej wzniesionych budynków może nastąpić tylko kosztem mieszkańców, w sytuacji gdy Państwo nie zapewnia na ten cel żadnych dotacji. Realizacja obowiązku grozi drastycznym wzrostem opłaty za używane lokale w budynku gdyż spowodowałaby obciążeniem z tego tytułu każdego lokalu spłatą na fundusz remontowy w kwocie [...] zł. Podtrzymano też twierdzenie, że realizacja kwestionowanego obowiązku spowoduje utratę środków finansowych przeznaczonych na niezbędne remonty, co doprowadzi do degradacji istniejącej substancji mieszkaniowej i trudnych do przewidzenia zagrożeń dla zdrowia i życia ludzkiego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i w ogólnym zarysie jego uzasadnienie. Zaakcentował możliwość realizacji kwestionowanego obowiązku w trybie rozwiązań zamiennych, na co jak podkreślił, wielokrotnie wyrażał już zgodę. Na rozprawie sądowej w dniu 9 września 2011 r. pełnomocnik skarżącej podkreślił, że organy nie wykazały aby istniała konkretna możliwość zastosowania dla realizacji kwestionowanego obowiązku rozwiązań zamiennych przy niższych nakładach finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli sądowej zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 28 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) zobowiązuje w art. 3 osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu do zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem, przesądzając jednocześnie, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu czy terenu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 oraz ust. 1a tej ustawy właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu zapewniając jego ochronę przeciwpożarową jest m. in. obowiązany wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice oraz przygotować budynek, obiekt lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, obiektów budowlanych i terenów, na podstawie delegacji zawartej w art. 13 ust. 1 tej ustawy pozostawiono do określenia i uregulowania właściwemu ministrowi. Z kolei na mocy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania ich usunięcia w określonym ustalonym terminie. W niniejszej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany fakt stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych w budynku przy ulicy [...] w S. wynikający ze sporządzonego protokołu z ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 9 [...] r. Konsekwencją stwierdzonych naruszeń jest m. in. nakaz ich usunięcia objęty skargą. Podstawą prawną jego nałożenia są przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. Objęty decyzją budynek zalicza się do budynków wysokich. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia w budynkach takich stosuje się określone instalacje wodociągowe do poboru wody, w tym zawory hydrantowe, zwane hydrantami 52. Jak wynika z § 20 ust. 2 hydranty te powinny się znajdować na każdej kondygnacji, przy czym w budynkach wysokich i wysokościowych (czyli m. in. w przedmiotowym budynku) należy stosować po dwa zawory na kondygnacji podziemnej i na kondygnacji położonej na wysokości powyżej 25 m. Oznacza to, że nałożony kwestionowaną decyzją obowiązek ma umocowanie w obowiązującym prawie. Nie można podzielić twierdzenia skarżącej, iż przepisy w oparciu o które nałożono kwestionowany obowiązek naruszają zasadę lex retro non agit. Należy bowiem zauważyć, że zakres zastosowania kwestionowanych przepisów nie został w żadnym akcie normatywnym w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych, czyli powstałych w okresie przed dniem wejścia ich w życie. Jak to bowiem zasadnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z powołaniem się na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 2040/09, w przypadku ochrony przeciwpożarowej nie mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym, którego realizacja kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa on nadal przez cały okres użytkowania obiektu. Powyższy przypadek dotyczy zatem regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków. Podzielić też należy stanowisko organu odwoławczego, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (zobacz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2001 r. sygn. akt K 27/01). Z ochroną takich wartości (życia, zdrowia i mienia obywateli) mamy zaś do czynienia w przypadku ochrony przeciwpożarowej, zwłaszcza w takich budynkach jak budynek skarżącej (budynek wysoki). Dlatego też zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli, chronionego art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadnione jest wprowadzanie nowych skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego, a ustawodawca musi mieć możliwość dostosowania do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków mieszkalnych. Tym bardziej przeciwko takiej regulacji nie mogą przemawiać względy finansowe akcentowane przez skarżącą, które jak to zasadnie podnosi się w orzecznictwie nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji. Należy też w tym względzie zwrócić uwagę, że kwestionowany obowiązek wynikał również z wcześniejszych przepisów wykonawczych do ustawy o ochronie przeciwpożarowej i skarżąca Spółdzielnia już od wielu lat powinna być świadoma realizacji spornego obowiązku, wygospodarowując na ten cel sukcesywnie niezbędne środki. Powinna też rozważyć możliwość skorzystania z treści § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. W tym przedmiocie należy jednak przyznać rację skarżącej, że wskazywana przez organy orzekające możliwość wprowadzenia rozwiązań zamiennych jest sformułowana bardzo ogólnie, co budzi wątpliwość czy nie jest tylko teoretyczna – zwłaszcza gdy chodzi o skutki finansowe takiego rozwiązania. Ponieważ rozpatrywany problem dotyka bardzo wielu budynków na terenie całego kraju to organy PSP, jako specjalistyczne i odpowiedzialne za bezpieczeństwo pożarowe powinny dla złagodzenia skutków finansowych nowych uregulowań prawnych wskazać na konkretne, realne możliwości możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia tych skutków, rozwiązań zamiennych, pogłębiając tym samym zaufanie obywateli do działania organów administracji publicznej. Zaniechanie w tym względzie nie może jednak przesądzać o nielegalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów Sąd nie stwierdzając naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. SW