II SA/Gl 404/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. E. O., będący pełnomocnikiem M. O. - właściciela działki nr 1 przy ul. [...] w D., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. w sprawie ocieplenia styropianem ściany granicznej budynku na działce nr 2. Przedmiotowy budynek został nadto, według niego, podniesiony o 0,8 m. Pismem z dnia [...] r. PINB w D. zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w D. z prośbą o przekazanie dokumentacji zgłoszenia wykonania ocieplenia budynku przy ul. [...] w D., o ile inwestor takiego zgłoszenia dokonał. W dniu [...] r. do PINB wpłynęło pismo z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w D. informujące, że Z. S. dokonał zgłoszenia zamierzenia pn. "remont dachu (częściowa wymiana krokwi bez zmiany konstrukcji), zmiana pokrycia dachu z papy na gont bitu., ocieplenie budynku - wys. 6 m", jednak z uwagi na nieuzupełnienie dokumentacji ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent D. wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia. PINB w D. przeprowadził w dniu [...] r. czynności kontrolne w sprawie robót budowlanych dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 2 przy ul. [...], podczas których ustalono, iż na działce (...) usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, na którym zostały wykonane roboty budowlane polegające na wykonaniu ocieplenia 3 ścian przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z warstwą wyrównawczą oraz przyklejeniu na ścianie usytuowanej przy granicy z działką 1 samych płyt styropianowych (bez siatki i bez warstwy wyrównawczej); grubość styropianu wynosi 10 cm; - przyklejone płyty styropianowe zostały wykonane niezgodnie z instrukcją montażu (nie są zamocowane do podłoża dodatkowymi łącznikami z tworzywa lub stali w ilości minimalnej dla danej technologii; -Pan Z. S. oświadczył, że przedmiotowe roboty wykonał tu [...] r. (...). W dniu [...] r. PINB wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, postanowienie nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych. Ponadto, mocą tego postanowienia, nałożył na inwestorów A. i Z. S., obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W dniu [...] r. do organu powiatowego wpłynęła ocena techniczna wykonanych robót budowlanych sporządzona przez mgr inż. J. M., zgodnie z którą przedmiotowe roboty wykonane są prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną. Autor oceny wskazał konieczność dokończenia przedmiotowych robót. Pismem z dnia [...] r. PINB w D. zażądał od inwestorów uzupełnienia przedłożonej oceny technicznej o wykaz robót koniecznych do zakończenia rozpoczętych robót budowlanych. Pismem z dnia [...] r. autor oceny technicznej przedłożył jej uzupełnienie. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB w D., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom – A. S. i Z. S. zamocować styropian przyklejony do ściany usytuowanej przy granicy z działką 1 odpowiednią ilością łączników, zgodną z technologią wykonania robót; wyrównać płaszczyzny ułożonego i zamocowanego do ściany granicznej styropianu; położyć na styropianie ułożonym na ścianie granicznej warstwy kleju i zatopić w niej siatki z włókna szklanego; położyć drugą warstwę wyrównującą kleju na wszystkich czterech ścianach zewnętrznych budynku; wykonać powłokę gruntująca pod tynk, na wszystkich czterech ścianach zewnętrznych budynku; ułożyć tynk na wszystkich czterech ścianach zewnętrznych budynku, zamontować parapety okienne. Od powyższej decyzji odwołanie złożył E. O., podnosząc naruszenie granic nieruchomości oraz przewlekłość postępowania przed organem powiatowym. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, podkreślając, że jego obecnym przedmiotem jest ocieplenie budynku. Wskazał, że zgodnie z regulacją art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego roboty te nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku w dniu [...] r., jednakże Prezydent Miasta D. decyzją nr [...] z dnia [...] r. wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. Tym samym inwestor wykonywał przedmiotowe roboty budowalne samowolnie. Następnie [...]WINB podniósł, że jego zdaniem organ powiatowy powinien w ponownie prowadzonym postępowaniu wezwać autora przedłożonej ekspertyzy technicznej do wskazania zakresu niezbędnych robót, aby doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem, tj. określenia systemu wykonania prac dociepleniowych adekwatnego dla zastosowanego rodzaju styropianu. System wykonania docieplenia ściany (siatka, klej, tynk, itp.) oraz zastosowane w nim materiały muszą być dopuszczone do zastosowania w budownictwie np. poprzez aprobatę techniczną, europejską aprobatę techniczną, bądź też europejską ocenę techniczną. Istotną kwestią jest aby zastosowany system docieplenia ściany wzdłuż granicy z sąsiednią działką, z uwagi na fakt, iż ściana ta powinna być ścianą oddzielenia pożarowego, był systemem nierozprzestrzeniającym ognia (NRO). Jak wynika bowiem z analizy mapy dla przedmiotowej działki budynek mieszkalny znajduje się w odległości około 0,5 m od granicy z działką sąsiednią. Na temat usytuowania budynku w odległości w przedziale około 40-90 cm od granicy działki wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 443/12, wskazując, iż odległość taką można potraktować jako usytuowanie budynku przy granicy działki. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, zdaniem organu, iż ściana ta powinna spełniać wymogi określone w § 272 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Przepis ten stanowi bowiem, iż "Budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5". Podkreślenia także wymaga, zdaniem [...]WINB, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien uzgodnić zakres nałożonych obowiązków z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków, z uwagi na lokalizację obiektu, przy którym były wykonywane roboty budowlane, w strefie ochrony konserwatorskiej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta D. W odniesieniu do zarzutu odwołującego się dotyczącego naruszenia przysługującego M. O. prawa własności, [...]WINB doszedł do wniosku, iż ściana szczytowa budynku mieszkalnego nie znajduje się w granicy lecz przy granicy, a wykonana warstwa docieplenia nie powoduje naruszenia prawa własności działki sąsiedniej. Okoliczność ta nie zmienia faktu, iż ściana ta powinna spełniać wymogi dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Odnosząc się z kolei do zarzutu przewlekłości [...]WINB wyjaśnił, że dokonując analizy czynności podejmowanych przez organ powiatowy nie dopatrzył się aby organ powiatowy naruszył zasadę szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. Pismem z dnia [...] r. A. i Z. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydaną przez organ II instancji decyzję domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w toku postępowania przed organem I instancji nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności stanu faktycznego. Opierając się na powyższym zarzucie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. nr [...]. W uzasadnieniu wskazali m.in., że w [...] r. wykonali docieplenie budynku 3 ścian, a czwarta ściana została zakończona na etapie zamocowania samych płyt styropianowych bez warstwy wyrównawczej. Przedłożona ocena techniczna wykonanych robót zawiera stwierdzenie, że roboty wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną. Autor oceny wskazał na konieczność dokończenia przedmiotowych robót. Organ I instancji zażądał od skarżących uzupełnienia przedmiotowej oceny technicznej o wykaz robót koniecznych do zakończenia rozpoczętych robót budowlanych. Skarżący uczynili zadość temu żądaniu. W ocenie skarżących przedłożona ocena techniczna wraz z jej uzupełnieniem dowodzi, że postępowanie przed organem I instancji było przeprowadzone wyczerpująco. Skarga Z. S. została wniesiona w terminie. Z uwagi na przekroczenie terminu postanowieniem z dnia [...] r. Sąd odrzucił natomiast skargę A. S. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zaskarżona decyzja narusza bowiem art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania wydaje kończącą postępowanie w sprawie decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, iż organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować zatem należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wybór takiego właśnie wyniku rozpoznania odwołania nie zależy od swobody uznaniowej organu. Możliwość ta, stosownie do przywołanego art. 138 § 2 k.p.a., ma bowiem zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjną została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, dokonując wykładni a contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a., uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że uzasadniając potrzebę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i skierowania sprawy do ponownego rozpoznawania [...]WINB podniósł cztery kwestie. Po pierwsze, zdaniem organu, PINB winien zwrócić się do autora przedłożonej ekspertyzy technicznej wzywając go do wskazania "zakresu niezbędnych robót, aby doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem, tj. określenia systemu wykonania prac dociepleniowych adekwatnego dla zastosowanego rodzaju styropianu". Po drugie [...]WINB podkreślił, że system wykonania docieplenia ściany (siatka, klej, tynk, itp.) oraz zastosowane w nim materiały muszą być dopuszczone do zastosowania w budownictwie np. poprzez aprobatę techniczną, europejską aprobatę techniczną, bądź też europejską ocenę techniczną. Po trzecie, zdaniem organu odwoławczego, istotną kwestią jest aby zastosowany system docieplenia ściany wzdłuż granicy z sąsiednią działką, z uwagi na fakt, iż ściana ta powinna być ścianą oddzielenia pożarowego, był systemem nierozprzestrzeniającym ognia (NRO). Budynek znajduje się bowiem w odległości około 0,5 m od granicy z działką sąsiednią, a zdaniem organu odległość taką można potraktować jako usytuowanie budynku przy granicy działki w rozumieniu § 272 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("Budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5"). Po czwarte wreszcie [...]WINB wskazał, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji powinien uzgodnić zakres nałożonych obowiązków z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków, z uwagi na lokalizację obiektu przy którym były wykonywane roboty budowlane, w strefie ochrony konserwatorskiej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta D. Sąd stwierdza w tym miejscu, że nie podziela wskazanych wyżej pierwszych trzech zarzutów organu. Znajdująca się w aktach sprawy ocena techniczna sporządzona przez mgr inż. J. M., a zwłaszcza pismo opinię tę uzupełniające z dnia [...] r., wylicza bowiem konieczne do wykonania, zdaniem autora, czynności odnoszące się do ocieplenia budynku (ujęte w ocenie kwestie dachu nie stanowią przedmiotu zaskarżonej decyzji). Ocena, o której mowa, jednoznacznie podkreśla też, że wykonane już roboty zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną, przy użyciu pełnowartościowych atestowanych materiałów, co czyni oczywistym wymóg analogicznej kontynuacji robót. [...]WINB nie wskazał z jakiego powodu ocenę w tym zakresie uznaje za niewystarczającą. Sąd nie podziela także twierdzenia organu, że ściana budynku usytuowana w odległości pół metra od granicy działek stanowi ścianę bezpośrednio przy granicy w rozumieniu § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nieograniczenie się w przywołanej normie do określenia "przy granicy" lecz posłużenie się dobitnym wyrazem "bezpośrednio" wyklucza bowiem rozumienie zwrotu "bezpośrednio przy granicy" jako budynku usytuowanego w pobliżu granicy, czy w odległości mniejszej niż 1,5m od granicy. Warto w tym miejscu przywołać wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2920/12, który odnosząc się do § 12 ust. 2 tegoż rozporządzenia wskazał, że przepis ten zawiera alternatywę rozłączną co do usytuowania budynków: "dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy." Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że, "podkreślenie bezpośredniości usytuowania ściany przy granicy wyklucza rozumienie tego przepisu, aby ściana taka mogła być usytuowana w dowolnej odległości od granicy, byleby mieściła się w przedziale od 0-1,5 m". Podkreślenia wymaga także, iż prowadzone przez organy postępowanie dotyczy ocieplenia budynku, nie zaś jego budowy, kiedy to przy wydawaniu pozwolenia na budowę kwestia ściany oddzielenia przeciwpożarowego winna być rozstrzygana. Notabene przywołany przez [...]WINB wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 443/12 dotyczył odmiennych zagadnień niż ściany oddzielenia pożarowego. W konsekwencji jedyną niejasnością konieczną do wyjaśnienia jest kwestia ochrony konserwatorskiej bowiem, jak twierdzi [...]WINB, w takiej właśnie strefie budynek się znajduje (do tezy tej Sąd nie może jednoznacznie się ustosunkować bowiem białoczarny, mało wyraźny wyrys z planu dołączony do akt wyklucza stwierdzenie granic określonej planem strefy B1). Z dołączonego wypisu nie wynika też jednoznacznie by budynek stanowił obiekt zabytkowy bądź by jego ocieplenie wymagało uzgodnień. Jeśli jednak takie uchybienie [...]WINB dostrzegł, to zdaniem Sądu mógł brak ten uzupełnić zwracając się w kwestii dopuszczalności ocieplenia do odpowiedniego organu bądź to samodzielnie bądź też zlecając czynność tę organowi I instancji w drodze art. 136 k.p.a. W konsekwencji niecelowym i sprzecznym z art. 138 § 2 k.p.a. było uchylanie decyzji PINB do ponownego rozpoznania, zakres koniecznych do wyjaśnienia okoliczności na tym etapie niewątpliwie nie stanowił bowiem powodu do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszinstancyjnej. Ponownie rozpoznając wniesione odwołanie [...]WINB w K. weźmie pod uwagę sformułowaną powyżej ocenę prawną, podejmie ewentualne niezbędne czynności i wyda stosowne, należycie umotywowane rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.