II SA/Gl 405/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 20 października 2016r. J. S. telefonicznie poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. ( dalej: PINB) o budowie przez sąsiada wiaty w granicy działki. Przeprowadzone przez PINB w dniu 9 listopada 2016r. oględziny wykazały, że przy ul. [...] w P. wybudowano wiatę o konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,30 m x 6,82 m x 3,30 m. z dachem dwuspadowy i spadkiem na działkę inwestora, która od strony zachodniej przylega do istniejącego budynku mieszkalnego, ale nie jest z nim konstrukcyjnie powiązana. Z kolei od strony wschodniej przylega do ogrodzenia wybudowanego w granicy. Wody opadowe z wiaty odprowadzane są poprzez rynny i rury spustowe do kanalizacji deszczowej. Ustalono również, że wiata została wybudowana w październiku 2016 roku. Pismem z dnia 21 listopada 2016 roku Prezydent Miasta P. wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta P., zatwierdzonym uchwałą numer [...] Rady Miasta w P. z dnia [...] roku, zmienionym uchwałą numer [...] z dnia [...] roku Rady Miasta P., przedmiotowa wiata znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem D - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 5 planu na przedmiotowym terenie dopuszcza się sytuowanie obiektów o przeznaczeniu podstawowym lub uzupełniającym w granicy własności, na zasadach określonych w przepisach odrębnych lub pod warunkiem nie ograniczania możliwości użytkowania działki sąsiedniej z uwzględnieniem stanu istniejącego lub projektowanego, wyłącznie w przypadku kiedy występuje wspólnota interesów właścicieli nieruchomości dla łączenia zabudowy zawarta w formie pisemnego porozumienia. W związku z powyższym możliwa jest lokalizacja wiaty w granicy z nieruchomością sąsiednią pod warunkiem uzyskania pisemnej zgody właściciela tej nieruchomości. Pismem z dnia 22 listopada 2016r. PINB wezwał inwestorów do przedłożenia pisemnej zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na budowę wiaty w granicy działki w terminie do 9 grudnia 2016 roku. W dniu 20 grudnia 2016 rok P. K. przedłożył opinię geodezyjną na okoliczność udowodnienia, że przedmiotowa wiata nie jest usytuowana w granicy z działką sąsiednią. Decyzją numer [...] z dnia [...] r. PINB w P. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowej wiaty z uwagi na naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. K. podnosząc, iż obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego nie wymagają do budowy wiaty zarówno pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia. Nadto wskazał, że do wiaty nie znajdują również zastosowania przepisy warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 roku poz. 23 z późn. zm.) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz umarzył postępowanie przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia wskazał, że wydanie nakazu rozbiórki wiaty nie jest zasadne, z uwagi na wykluczenie przez organ odwoławczy naruszenia zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa wiata nie jest zlokalizowana w granicy, o czym świadczy opinia geodety, która znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że odległość 7-10 cm jest niewielka, jednakże wyżej wskazany plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje pojęcia "zabudowy w granicy", zatem organ odwoławczy nie może zapisu § 4 ust. 3 pkt 5 powyższej uchwały interpretować rozszerzająco i przyjąć na potrzeby niniejszego postępowania, że budowa w granicy dotyczy nie tylko samej granicy, ale także terenu przyległego do tej granicy. Do przedmiotowej wiaty nie znajdują zastosowania również przepisy warunków technicznych dotyczącym lokalizacji na działce budowlanej zadaszonych miejsc postojowych, ponieważ przedmiotowa wiata nie ma takiego przeznaczenia, co wykazano w materiale wyjaśniającym. Organ odwoławczy zauważa na marginesie, iż na działce numer [...], wzdłuż granicy, w okolicach której zlokalizowana jest przedmiotowa wiata, za pomocą ogrodzenia oraz rzędu choinek wytyczona jest droga dojazdowa do działek znajdujących się w dalszych liniach zabudowy, Takie zagospodarowanie działki numer [...] prowadzi do wniosku, że budowa przedmiotowej wiaty na działce numer [...] nie ograniczania możliwości użytkowania działki numer [...] z uwzględnieniem stanu istniejącego, o czym mowa w powyższym planie zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła J. S. wskazując na brak jej zgody na budowę wiaty w granicy należącej do niej nieruchomości oraz naruszenie w tym względzie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakwestionowała również prawidłowość przeprowadzonych przez geodetę pomiarów w terenie oraz poddała w wątpliwość istniejące usytuowanie kamieni granicznych. Wskazała, że w jej ocenie przedmiotowa wiata stanowi zadaszone miejsce parkingowe, którego usytuowanie narusza warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie załączyła do skargi zdjęcia na których widoczne są zaparkowane pod wiatą samochody. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego skarżąca przyznała, że słupy wiaty nie są usytuowane w granicy działki, zwracając jednocześnie uwagę na funkcję jaką pełni sporna wiata. Uczestnik postępowania wyjaśnił, że incydentalnie pod wiatą mogły być zaparkowane samochody, ale na co dzień parkuje samochody w posiadanym garażu dwustanowiskowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga w części okazała się zasadna. Na wstępie wskazać należy, że organ administracji publicznej jest gospodarzem postępowania i na nim ciążą obowiązki w zakresie zgodnego z prawem przeprowadzenia całego procesu stosowania prawa. Bez poczynienia przez organ ustaleń dotyczących wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie jest możliwe prawidłowe, zgodne z prawem jej załatwienie. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nie dokonał ich należytej oceny, zatem wydaną przez organ decyzję uznać należało za co najmniej przedwczesną. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.) pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Prawidłowe jest również stanowisko organu, zgodnie z którym wiata nie spełnia wymogów definicji zawartych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i nie jest budynkiem, zatem nie odnoszą się do niej unormowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 1422 z późn. zm.). Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia określa przedmiotowy zakres unormowań tego aktu normatywnego. Przede wszystkim wskazuje na projektowanie i budowę budynków. Wprost nawiązuje także do budowli, spełniających funkcje użytkowe budynków. Bez względu jednak na to nawiązanie i ewentualne pełnienie przez sporną wiatę funkcji użytkowej budynku, rozważany przepis § 12 w sposób szczególny normuje zakres przedmiotowy regulacji odległości obiektu budowlanego od granicy działki. Hipoteza § 12 rozporządzenia obejmuje tylko budynki. Zdaniem składu orzekającego zaś, przepis wstępny § 2 ust. 1 w zakresie budowli tylko wtedy pozwala na zastosowanie przepisów rozporządzenia do budowli, gdy przepis szczególny omawianego rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków. Z takim szczegółowym unormowaniem mamy do czynienia w przypadku przepisu § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1642/11, LEX nr 1341558). Należy również zwrócić uwagę, że pojęcie wiaty, którym posługuje się art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, nie zostało zdefiniowane na gruncie powołanej ustawy. Jednakże należy przyjąć, że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę jest posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach ( por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016r. sygn. akt II OSK 1481/14, LEX nr 2037381). Tym niemniej o tym z jakim obiektem mamy do czynienia decyduje również sposób jego użytkowania. W niniejszej sprawie organy nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie. Wprawdzie organ odwoławczy jednym zdaniem stwierdził, że do wiaty nie znajdują zastosowania przepisy warunków technicznych dotyczące zadaszonych miejsc postojowych, ponieważ nie pełni takiej funkcji, nie wskazując jednocześnie na jakiej podstawie doszedł do takich wniosków. W ramach prowadzonego postępowania przeprowadzono również oględziny przedmiotowej wiaty, jednak nie dokonano wówczas ustaleń w zakresie jej przeznaczenia, co wprost wynika z treści protokołu oględzin. Zatem organ nie dokonał ustaleń w zakresie jaką funkcję pełni sporny obiekt budowlany. Jeżeli intencją inwestorów nie jest używanie zadaszenia, jako miejsca postojowego pojazdów, to stanowisko to winno znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznych ustaleniach organu w tym zakresie, a nie tylko w gołosłownych deklaracjach inwestorów. Nie zasadny jest natomiast zarzut skargi wskazujący na sprzeczność zrealizowanej wiaty z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 3 pkt 5 obowiązującego planu miejscowego dopuszcza się sytuowanie obiektów o przeznaczeniu podstawowym lub uzupełniającym w granicy własności, na zasadach określonych w przepisach odrębnych lub pod warunkiem nie ograniczania możliwości użytkowania działki sąsiedniej z uwzględnieniem stanu istniejącego lub projektowanego, wyłącznie w przypadku kiedy występuje wspólnota interesów właścicieli nieruchomości dla łączenia zabudowy zawarta w formie pisemnego porozumienia. W ocenie składu orzekającego regulacja ta nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, czemu zresztą sama skarżąca nie przeczy, że sporny obiekt budowlany został wzniesiony w odległości od 7cm do 10cm od granicy działki. Okoliczność ta została potwierdzona dokonanym pomiarem geodezyjnym. Zatem nie został zlokalizowany w granicy działki i zgodnie z literalnym brzmieniem powołany powyżej zapis planu miejscowego nie znajduje do niego zastosowania. Należy zwrócić uwagę, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów. Jednak ustalenia te powinny być precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo. Jednocześnie niedopuszczalna jest taka wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora. Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia, tym samym niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca co do ustaleń ograniczających uprawnienia zabudowy i zagospodarowania terenu. Z taką niedopuszczalną interpretacją mielibyśmy do czynienia przyjmując, że lokowanie obiektów w zbliżeniu do granicy należy traktować tak samo, jak lokowanie obiektów w granicy nieruchomości ( por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013r. sygn. akt II OSK 2645/11, LEX nr 1329821, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Lu 454/09, LEX nr 589178, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557 oraz wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000r. sygn. akt IV SA 2071/98, LEX nr 77634). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali jaką funkcję pełni sporny obiekt oraz rozstrzygnie czy mają do niego zastosowanie wymogi wynikające z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.