II SA/Gl 405/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego kwotę 1555 (tysiąc pięćset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta B. na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U z 2020r. poz. 2040, zwanej dalej również ustawą przekształceniową) ustalił na wniosek skarżącego opłatę roczną z tytułu przekształcenia udziału 458/1000 cz. w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności związanego z lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w B. w wysokości 77.739,26 zł brutto, podlegającą podatkowi 23 % VAT, stwierdzając, że obowiązek wnoszenia opłaty przez okres 20 lat obciąża każdoczesnego właściciela nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o ustalenie tej opłaty w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, z uwzględnieniem bonifikaty w wysokości 50 %, wynikającej z tytułu indywidualnego wpisu nieruchomości do rejestru zabytków. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] SKO w Bielsku-Białej utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 7 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy, przy ustalaniu wysokości opłaty odwołuje się do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia ( w tym przypadku 1 stycznia 2019 r.). Zwrot ten wprost stanowi o opłacie obowiązującej, czyli opłacie rocznej ustalonej za użytkowanie wieczyste, a nie opłacie, jaką użytkownik wieczysty zobowiązany był uiścić z tego tytułu - przy uwzględnieniu ulg i bonifikat umownych lub ustawowych udzielonych użytkownikowi wieczystemu od ustalonej opłaty. Organ podniósł, że opłaty roczne za użytkowanie wieczyste stanowią ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast przy przekształceniu z mocy prawa użytkowania wieczystego we własność, opłata przekształceniowa jako ekwiwalent pieniężny za utratę własności na rzecz użytkownika wieczystego odnosi się do ustalonej opłaty rocznej, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, a nie którą użytkownik wieczysty byłby zobowiązany zapłacić i którą faktycznie - po zastosowaniu bonifikaty uiszczał. Organ dodał, że skarżący korzystał z 50% bonifikaty wynikającej z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990), tj. z tytułu wpisu nieruchomości do rejestru zabytków. Takiej bonifikaty nie przewiduje ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności. Do opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, na podstawie tej ustawy, przy stosowaniu bonifikat nie można posługiwać się regulacjami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ podniósł, że regulacje dotyczące bonifikat są szczegółowo uregulowane w art. 9 ustawy z dnia 20.07.2018 r. i system bonifikat różni się zasadniczo od obowiązującego systemu bonifikat w ustawie o przekształceniu z dnia 28.07.2005 r. trybem przekształcenia z mocy ustawy, a nie na wniosek. Organ stwierdził, że ustawodawca w ustawie z dnia 20.07.2018 r. nie doprecyzował pojęcia "wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która by obowiązywała w dniu przekształcenia ". Dodał, że według opinii z dnia 29 stycznia 2019 r. Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju "Opłata za przekształcenie stanowi równowartość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia ( art. 7 ust. 2 ustawy). Podstawę wymiaru wysokości opłaty za przekształcenie należy zatem utożsamiać z wysokością opłaty należnej właścicielowi nieruchomości ( Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego) ustalonej zgodnie z art. 72 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Konstrukcja normatywna oraz celowość regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, przemawia za odniesieniem wymiaru opłaty za przekształcenie do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie do wysokości kwoty uzyskanej przez obniżenie opłaty rocznej, w wyniku uwzględnienia bonifikaty przysługującej na podstawie innych przepisów". W ocenie organu bonifikaty, które nie zostały ujęte w ustawie, mogą wynikać z umowy, ale nie z innych przepisów. W skardze wniesionej od powyższej decyzji skarżący zasadniczo powtórzył twierdzenia i wnioski, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazując, że bonifikata w wysokości 50 %, wynikająca z tytułu indywidualnego wpisu nieruchomości do rejestru zabytków, powinna być uwzględniona przy ustaleniu przedmiotowej opłaty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy rozpoznaniu sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Wymienioną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że opłata przekształceniowa jako ekwiwalent pieniężny za utratę własności nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego odnosi się do ustalonej opłaty rocznej, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, a nie opłaty, którą użytkownik wieczysty byłby zobowiązany zapłacić i którą po zastosowaniu bonifikaty, uiszczał. Podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Natomiast według art. 7 ust. 2 tej ustawy, wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozumienia pojęcia "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia". W powyższym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podzielił pogląd zawarty w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 274/20 oraz we wcześniejszych wyrokach tego Sądu z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Kr 1307/19, z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1388/19, z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1553/19, z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1555/19. W uzasadnieniu wymienionego wyroku Sąd stwierdził, że sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" niewątpliwie odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Przemawia za tym również przyjęta przez ustawodawcę forma aktu administracyjnego potwierdzającego zaistnienie przekształcenia w postaci zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza jedynie określone fakty lub stan prawny (art. 217 k.p.a.). Z przepisu art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów wynika, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (co nastąpiło z mocy prawa) oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 oraz zasadach jej wnoszenia. Skoro w myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej wysokość opłaty ponoszonej przez nowego właściciela gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, to w zaświadczeniu nie może być ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. Wszak nie kreuje ono żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty. Podobnie jak samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa, z dniem, w którym to przekształcenie następuje. Stosownie do art. 6 ustawy, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Decyzja ta nie ma jednakże charakteru konstytutywnego i niczego nowego nie "ustala", co wynika z treści pozostałych przepisów ustawy. Zasady "ustalenia" opłaty w drodze decyzji są bowiem identyczne jak w przypadku obliczenia tej opłaty dla potrzeb podania informacji, o której mowa w art. 4 ust. 4 ustawy. Wynikają one, jak wyżej już przytoczono, z art. 7 ustawy. Podkreślenia również wymaga, że stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy, w przypadku ustanowienia lub przeniesienia użytkowania wieczystego w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która zgodnie z postanowieniami umowy obowiązywałaby od dnia 1 stycznia 2019 r. Potwierdza to, że wysokość rocznej opłaty przekształceniowej musi uwzględniać obniżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustalone w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 274/20, dostępny w internecie). Cytowany wyżej wyrok WSA w Krakowie został wydany w sprawie, w której obniżka opłaty z tytułu użytkowania wieczystego została ustalona w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego. Jednakże okoliczność, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowym, skarżący korzystał z 50% bonifikaty wynikającej z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (nieruchomość wpisana do rejestru zabytków), nie jest przeszkodą dla przyjęcia również w tej sprawie, przedstawionej wyżej wykładni art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Podkreślenia bowiem wymagało, że w obydwu sprawach, kluczowe znaczenie dla ich rozstrzygnięcia miało rozumienie użytego w art. 7 ust. 2 ustawy, pojęcia "wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia". Nie ma przy tym żadnych podstaw prawnych, aby różnicować rozumienie tego przepisu w zależności od tego, jakie było źródło bonifikaty obniżającej opłatę z tytułu użytkowania wieczystego, a więc czy bonifikata wynikała z umowy, czy z ustawy. Podstaw takich nie stanowi treść cytowanego art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Błędne jest zatem rozumowanie organu odwoławczego, sprowadzające się do tego, że możliwość uwzględnienia bonifikaty ogranicza się do sytuacji, w których jej źródłem jest umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Pogląd ten nie został zresztą w żaden sposób uzasadniony. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, dotyczyło bowiem podstaw rozstrzygnięcia. Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy była błędna. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. należało uchylić decyzje organów obydwu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnieni przedstawioną wyżej wykładnię art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Przepis art. 200 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, tj. uiszczonego wpisu od skargi.