II SA/Gl 406/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 24 stycznia 2022 r. nr SKO.IV/424/23/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 6 października 2020 r. M. P. (dalej: strona, skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką (dalej: osoba wymagającą opieki, matka) . Decyzją nr [...] z dnia 13 listopada 2020 r. Burmistrz P. (dalej: organ pierwszej instancji) odmówił stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskująca uprawniona jest do świadczenia przedemerytalnego, a osoba wymagająca opieki jest zamężna i posiada inne osoby zobowiązane do jej alimentowania. Wobec złożonego odwołania, rozpatrujące je Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), decyzją z dnia 23 marca 2021 r. nr SKO.IV/424/5446/2020 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował zastosowane w sprawie przepisy, odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzając, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na przepisie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kolegium stwierdziło jednak, że podstawą odmowy przyznania świadczenia jest okoliczność, iż osoba wymagająca opieki jest zamężna i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a organ nie ma wiadomości specjalnych pozywających na wywarzenie, czy schorzenia męża osoby wymagającej opieki uniemożliwiają mu sprawowanie opieki nad żoną. Wobec wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 568/21 uchylił powyższe rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przy wykładni przepisu art. 17 ust. 1a organy mogą ograniczyć się wyłącznie do wykładni literalnej, lecz konieczne jest także posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową. Podkreślił, odwołując się do orzecznictwa sądowego, że pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach przyjął, że nie można formalnie żądać orzeczenia o niepełnosprawności, gdy opiekun z racji wieku i stanu zdrowie oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Stąd w sprawie organ powinien wziąć pod uwagę faktyczne możliwości sprawowania opieki nad matką skarżącej je przez jej męża, który ma 85 lat i z racji wieku uprawniony jest do dodatku pielęgnacyjnego. Przy odkodowaniu normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wziąć po uwagę przede wszystkim cel, jakiemu służy ustawa o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż jej małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia osobie faktycznie sprawującej opiekę. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 104 Kodeksów postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) oraz art. 17 ust. 1, ust. 3a-d, art. 20 ust. 2 i ust. 3, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 2a i ust. 4, art. 32 ust. 1d ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) odmówił stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu po zacytowaniu przywołanych w podstawie prawnej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie stwierdził, że mąż osoby wymagającej opieki z uwagi na wiek - 85 lat i ograniczenia z tym związane nie jest w stanie opiekować się żoną, pomimo, iż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, że Strona uprawniona jest do świadczenia przedemerytalnego, co w świetle treści art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy stanowi przeszkodę do przyznania jest wnioskowanego świadczenia. Podkreślił przy tym, że fakt ten nie został przeanalizowany przez wydany w sprawie wyrok Sądu. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia strona wniosła o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Przyznała, że otrzymuje świadczenie przedemerytalne, ale opiekując się mama ponosiła duże koszty leczenia, a nie mogła podjąć dodatkowego zatrudnienia, choćby pracy dorywczej. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. Nr SKO.IV/424/23/2022 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium uznało, że odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie. Opisało przebieg dotychczasowego postępowania, odwołując się do wydanego w sprawie wyroku tut. Sądu. Podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że fakt posiadania przez stronę świadczenia przedemerytalnego na podstawie decyzji ZUS z dnia 27 kwietnia 2020 r. wyłącza możliwość uzyskania przez stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniło, że jest to przesłanka negatywna wyłączająca możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a omawianej ustawy, przy czym strona tego nie uczyniła. W kontekście powyższego organ odwoławczy wskazał, że wobec tego, że strona nie zawiesiła prawa do emerytury, wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy pobieranym świadczeniem emerytalnym, a wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym co jest niezasadne. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, odwołała się do orzecznictwa sądowego, gdzie przychylono się do prośby o wyrównanie emerytury do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadniając to brakiem podstaw do różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych. Podniosła, że wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalona prawo do emerytury było uzasadnione w chwili wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdy ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Obecnie świadczenie pielęgnacyjne jest znacznie wyższe, a osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, choć z tego tytułu ponoszą dodatkowe duże koszty, nie mogą podjąć dodatkowego zatrudnienia. Wskazując na liczne choroby i dolegliwości matki, długotrwale i częste leczenie, opieka na taką osobą zajmuje wiele czasu, siły i jest kosztowana. W opiece tej nie mógł pomóc mąż osoby wymagającej opieki a ojciec skarżącej, sam będąc osobą mocno schorowaną. W takiej sytuacji, w przeświadczeniu skarżącej, winna otrzymać pomoc w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, nie mając żadnych szans na samodzielne zarobkowanie dla ponoszenia zwiększonych kosztów utrzymania osoby niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. . Na podstawie art. 119 pkt 2 tej ostatniej ustawy sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym. w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Rozstrzygnięcia Sądu wymaga zatem, czy stronie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji pobierania przez nią emerytury. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca pobiera świadczenie przedemerytalne z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Poza sporem pozostają okoliczności, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Przesłankę negatywną - w ocenie organów – stanowił fakt pobierania świadczenia przedemerytalnego. Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca, uważając, że prawo do emerytury nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy przy zbiegu tych świadczeń, uprawniony może złożyć oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury, o czym organy winny skarżącą poinformować. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd nie podziela zatem stanowiska organów, które powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, opowiedziały się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a tej ustawy, wykluczającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury. W ocenie Sądu, właściwa interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymaga aby organ rozpoznający wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miał na względzie ustawowy cel tego świadczenia, którym jest zrekompensowanie opiekunowi braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie więc prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy świadczeń w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że cel instytucji świadczeń pielęgnacyjnych nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany, pomimo, że sprawujący opiekę nie może podjąć pracy zarobkowej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że fakt uzyskania świadczeń emerytalnych nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. Sąd zauważa, że w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny również podkreślił, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Zdaniem Sądu, przy stosowaniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a tej ustawy należy dokonać jego prokonstytucyjnej wykładni, pozwalającej na realizację zasad równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W ramach omawianej ustawy funkcjonuje zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, na mocy którego, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Stąd też, w ocenie Sądu, sprawiedliwym i uzasadnionym wartościami konstytucyjnymi, jest przyjęcie analogicznego rozwiązania w zakresie prawa do wyboru świadczenia, w sytuacji gdy osoba spełniająca warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pobiera inne świadczenie emerytalno-rentowe, w niższej wysokości niż wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd stwierdza, że w realiach niniejszej sprawy należy podzielić twierdzenia skarżącej, że organy zaniechały poinformowania jej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy ograniczyły się jedynie do wskazania, że wypłacanie emerytury stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia – umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na pominięcie uprzedniego wezwania Skarżącej do złożenia wymaganych dokumentów w ramach prowadzonego postępowania takie działanie ocenić należy jako przedwczesne i naruszające przepisy procedury administracyjnej . Zgodnie bowiem z art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury, bez uprzedniego pouczenia jej i wezwania do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia. Rozpoznając ponownie sprawę, organ na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a omawianej ustawy dokładnie informując skarżącą o możliwości wyboru świadczenia oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów, umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Następnie, w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygnie sprawę. W tym miejscu należy dodać, że Sąd nie podnoszonej przez skarżącą wykładni tego przepisu, według której przepis ten powinien być w taki sposób interpretowany, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury. Wynika to m.in. z faktu, iż ustawa podaje w sposób jednoznaczny wysokość tego świadczenia, żaden przepis nie upoważnia organu do samodzielnego wyliczenia jego wysokości, a nadto , w związku z dodatkowymi świadczeniami np. 13 emerytura, pojawiają się trudności takiego ustalenia. W tym stanie rzeczy, Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c tej ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.