II SA/Gl 407/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi G. M. (M.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 16 lutego 2024 r. nr NWXIV.7581.2.34.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wojewoda Śląski (dalej – organ odwoławczy, Wojewoda) decyzją z dnia 16 lutego 2024 r. nr NWXIV.7581.2.34.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.), art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm. - dalej u.g.n.) w związku z art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. – dalej u.r.a.p.), po rozpoznaniu odwołania G. M. (dalej – Skarżący, Wnioskodawca), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej – organ I instancji, Starosta) z dnia 19 października 2023 r. nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną nr 1, położoną w P., zajętą pod drogę publiczną. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Powiat Z. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej nr 1, położonej w P., zajętej pod drogę powiatową relacji: "P1 – P.- S. ". Pismem z dnia 11 lipca 2023 r. Skarżący zwrócił się do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr 1. Następnie Starosta decyzją z dnia 19 października 2023 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr 1, zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu uznano, że żądanie zostało zgłoszone z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 73 ust. 4 u.r.a.p. Wyjaśniono, że z dniem 31 grudnia 2005 r. upłynął materialnoprawny termin określony we wskazanym przepisie. W odwołaniu z dnia 8 listopada 2023 r. Wnioskodawca zanegował rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Podkreślił, że art. 73 ust. 4 u.r.a.p. nie ma zastosowania do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość osobie fizycznej. Uznał, że termin określony w tym przepisie odnosi się do relacji pomiędzy organami administracji publicznej. Zresztą – jak zaznaczył - nie mógł wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie w zakreślonym prawem terminie, gdyż działkę nabył w dniu 7 listopada 2015 r. W takim stanie rzeczy organ winien z urzędu ustalić wysokość odszkodowania w trybie ustawy o gospodarce nieruchomości. Inna wykładnia prawa – zdaniem Skarżącego – nie mieści się w standardzie państwa praworządnego. Wojewoda nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 16 lutego 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stanął na stanowisku, że Skarżący złożył wniosek z uchybieniem ustawowego terminu, co uzasadnia stwierdzenie o wygaśnięciu roszczenia do otrzymania odszkodowania za przedmiotową działkę. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że decyzja wojewody stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest aktem deklaratoryjnym, a więc potwierdzającym tylko stan (w tym wypadku) na dzień 1 stycznia 1999 r. i który nie tworzy nowego porządku prawnego bez względu na datę jej wydania. Organ odwoławczy poinformował ponadto, że termin z art. 73 ust. 4 u.r.a.p. jest terminem materialnoprawnym, który nie podlega przywróceniu. Jego upływ powoduje bezwzględną utratę możliwości dochodzenia przez stronę odszkodowania. W skardze z dnia 22 lutego 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawca zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie: – art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 73 ust. 1, 2 i 4 u.r.a.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, błędną interpretację i wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zakres podmiotowy i przedmiotowy wskazanej ustawy ma zastosowanie do osoby fizycznej, która po 31 grudnia 2005 r. nabyła w dobrej wierze nieruchomość, a następnie została wywłaszczona; – art. 119, art. 128, art. 129, art. 130, art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich niezastosowanie do stanu faktycznego, polegającego na pozbawieniu Skarżącego prawa własności (wywłaszczeniu nieruchomości pod drogę); – art. 105 ust. 1, art. 107 oraz art. 138 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wniosku Skarżącego przez organ I instancji oraz nieprzekazanie przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji mimo braku rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wobec tych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze zawarto również żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi podkreślono, że Wojewoda nie odniósł się do zarzutów odwołania, jak również nie wyjaśnił przyczyn niezastosowania przepisów rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej kolejności powołując się na przedmiot regulacji zakreślony art. 1 u.r.a.p. uznał, że ustawa ta nie znajduje zastosowania w sprawie. Dodatkowo ma o tym świadczyć jej Rozdział 4, który reguluje nabywanie mienia między organami administracji publicznej. Tymczasem Skarżący, jako osoba fizyczna, domaga się odszkodowania z tytułu pozbawienia go prawa własności. Następnie podniósł, że w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Odesłanie w programie LEX do słowa "ustawa" – jak zaznaczył Wnioskodawca – nie wymienia u.r.a.p., co również świadczy o tym, że organ błędnie wskazał podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Przepis art. 73 u.r.a.p. nie może być stosowany, gdyż prawo nie działa wstecz. Jak stwierdził bowiem Wnioskodawca, został on wywłaszczony w dniu [...] r. i z tym momentem powstało jego uprawnienie do odszkodowania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody dotycząca umorzenie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę o nr 1, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęte pod drogę publiczną, a tym samym w myśl art. 73 ust. 1 u.r.p.a. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stała się własnością Powiatu Z. Pomiędzy organami a Skarżącym brak jest zgody co do tego, czy w sprawie zastosowanie znajduje art. 73 ust. 4 u.r.a.p. Wnioskodawca stoi na stanowisku, że skoro prawa własności został pozbawiony decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 27 czerwca 2023 r., to nie mógł złożyć wniosku o odszkodowanie w terminie zakreślonym we wspomnianym przepisie. Ponadto u.r.a.p. – jego zdaniem – reguluje kwestie związane z nabywaniem mienia pomiędzy organami administracji publicznej. Z kolei organy obu instancji zgodnie przyjmują, że skoro nie został zachowany termin prawa materialnego z art. 73 ust. 4 u.r.a.p., to roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 73 ust. 1 i 4 u.r.a.p. Zgodnie z art. 73 ust. 1 u.r.a.p. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z kolei w art. 73 ust. 4 u.r.a.p. określono zasady uzyskania odszkodowania za wspomniane grunty zajęte pod drogi publiczne. Przepis ten stanowi, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zauważyć w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 oraz z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 potwierdził zgodność art. 73 ust. 4 u.r.a.p. z Konstytucją RP. Z przywołanego przepisu art. 73 ust. 4 u.r.a.p. wywieść należy, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest zaś ten właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 572/20, Lex nr 3517347). Wynika stąd, że złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Po 22/20, Lex nr 3020611). Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że termin określony w art. 73 ust. 4 u.r.a.p. jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że termin ten nie może ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych nie może być też przywrócony, gdyż instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 4127/18, Lex nr 3200081). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy zauważyć przede wszystkim należy, że przejęcie nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 u.r.a.p. nie jest klasycznym wywłaszczeniem, gdzie decyzja stwierdzająca przejście własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego ma charakter konstytutywny. Wtedy bowiem to ta decyzja pozbawia podmiot prawa własności. W przypadku art. 73 ust. 1 u.r.a.p. przejęcie własności nieruchomości i to tylko zajętej pod drogę publiczną następuje z mocy prawa ze skutkiem od 1 stycznia 1999 r. Zatem decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości w tym trybie ma jedynie charakter deklaratoryjny, a więc jedynie potwierdzający zdarzenie jakie nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast okoliczność, że dopiero na podstawie tej decyzji Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, może skutecznie żądać ujawnienia swojego prawa nie powoduje automatycznie przeniesienia daty skutecznego nabycia na dzień dokonania wpisu w księdze wieczystej, albowiem datą nabycia przez uprawnione podmioty nieruchomości na podstawie art. 73 u.r.a.p. jest dzień 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1526/13, Lex nr 1502350). Oznacza to, że nieuprawnionym jest twierdzenie Skarżącego, jakoby własność działki nr 1 przeszła na rzecz Powiatu Z. dopiero w dniu [...] r. Tym samym nietrafnym jest zarzut błędnego stosowania przepisów u.r.a.p. w niniejszej sprawie. Zasadniczym warunkiem uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r., o czym stanowi jednoznacznie art. 73 ust. 4 u.r.a.p. Ustawodawca nie przewidział od tego żadnego wyjątku. Zmiana właściciela po tej dacie nie ma więc jakiegokolwiek znaczenia w kwestii wymogu terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 u.r.a.p. W tej sytuacji nie można przyjąć, że Wnioskodawca dochował ustawowego terminu z art. 73 ust. 4 u.r.a.p., skoro żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania sformułował dopiero w lipcu 2023 r. Podkreślić bowiem należy, że roszczenie w tym przedmiocie wygasło z końcem 2005 r. Wprawdzie była o tym mowa wcześniej, ale jeszcze raz należy zwrócić uwagę, że termin z art. 74 ut. 4 u.r.a.p. jest terminem prawa materialnego. Oznacza to, że nie podlega on przywróceniu, a więc roszczenie wygasa z jego upływem bez względu na przyczyny uchybienia terminowi. W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).