II SA/Gl 408/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miasta i Gminy w P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie scalenia oraz podziału nieruchomości stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. W dniu [...] r. Rada Miasta i Gminy w P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w P. kompleks pomiędzy ulicami [...] a [...]. W podstawie prawnej tej uchwały wskazany został art. 103 ust. 5, art. 104 ust. 1 i ust. 2, art. 107 ust. 2 i ust. 3, art. 105 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej zwanej u.g.n. ) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej zwanej u.s.g.). Pismem z dnia [...]r. uczestniczka postępowania w sprawie scalenia i podziału T. S. wezwała Radę Miasta i Gminy w P. do usunięcia naruszenia prawa, do jakiego w jej ocenie doszło wspomnianą uchwałą. Wskazała, że przyznana jej w wyniku scalenia i ponownego podziału działka budowlana o numerze ewidencyjnym "6", stanowi mogiłę wojenną wpisaną do ewidencji miejsc pamięci narodowej Województwa [...] pod numerem [...]. W ocenie T. S. gmina powinna ponieść skutki prawne i finansowe usytuowania na jej działce miejsca pamięci narodowej, a w szczególności prowadzić i zapewnić warunki do prowadzenia prac konserwatorskich, robót budowlanych, czy prac porządkowych mających na celu zabezpieczenie i zachowanie tego miejsca w jak najlepszym stanie. Powyższe powoduje, że niedopuszczalnym było przeznaczenie takiej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Autorka wezwania wskazała następnie, że z jej nieruchomości o powierzchni [...]m², która składała się z działek oznaczonych przed scaleniem i podziałem numerami "1" i "2", zostały wydzielone 4 działki. Działki te to : nr "3" o powierzchni [...]m², nr "4" o pow. [...]m², nr "5" o pow. [...]m² m, a także stanowiąca mogiłę wojenną działka nr "6" o pow. [...]m². W wyniku scalenia i podziału otrzymała ona działki nr "3", nr "4" i nr "6", o łącznej powierzchni [...]m². Mimo podejmowanych przez nią starań nie przyznano jej za dopłatą działki nr "5", którą powinna otrzymać w zamian za część nieruchomości o powierzchni [...] m² zabranej pod drogę. T. S. dodała, że mogiła znajdująca się na działce nr "6" zajmuje ok. [...] m², a mimo to wyraziła zgodę aby działka na której jest ona położona miała pow. [...] m². Wydzielono jednak działkę o pow. [...] m². Zdaniem T. S. w tych okolicznościach niezrozumiałe i krzywdzące dla niej było przydzielenie innym uczestnikom postępowania w sprawie scalenia i podziału żądanych przez nich działek o powierzchniach większych od nieruchomości posiadanych przez nich przed scaleniem. Przykładowo podała, że za działkę o powierzchni [...]m² przydzielono zmarłemu w [...] r. J. L. działkę o pow. [...]m². Z kolei innemu uczestnikowi scalenia Z. P. przyznano w zamian za zabraną nieruchomość dwie działki, a to działkę nr "7" o pow. [...]m² i wydzieloną z jej nieruchomości działkę nr "5", chociaż nie złożył on stosownego wniosku. W podsumowaniu kierowanego do Rady wezwania T. S. podała, że w zamian za część nieruchomości przeznaczoną pod drogę o pow. [...] m², a także w ramach ekwiwalentu za grunt o pow. [...] m² otrzymała łącznie kwotę [...] zł. Rzeczoznawca powołany przez Starostę [...] wycenił zaś wartość działki nr "6" na kwotę [...]zł. Rada Miasta i Gminy w P. nie odpowiedziała na opisane wyżej wezwanie. W tym stanie rzeczy pismem z dnia [...]r. T. S. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta I Gminy w P. Nr [...]. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 u.s.g., a skarżąca domagała się w niej stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyła ona zarzuty i argumenty zawarte w skierowanym do Rady wezwaniu o usunięcie naruszenia interesu prawnego. Odpowiedzi na skargę udzielił Burmistrz Miasta i Gminy P. wnosząc o jej oddalenie. Potwierdził, że na części objętej scaleniem działki nr "2", która należała do skarżącej, znajduje się mogiła wojenna. Do zadań własnych gminy nie należy jednak utrzymywanie mogił ani grobów wojennych, bowiem stosownie do art. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. z 1933r. Nr 39, poz. 311 ze zm.) grunty zajęte przez groby i cmentarze wojenne nabywa na własność Skarb Państwa. Tym samym gmina P. nie mogła przyznać skarżącej działki zamiennej za działkę nr "6". Burmistrz wskazał następnie, że przyjęty uchwałą Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...]r., Nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony przed założeniem nowej karty wojewódzkiej ewidencji miejsc pamięci. Kartę tę sporządzono bowiem w [...]r. Z tej przyczyny teren na którym znajduje się przedmiotowa mogiła został oznaczony w planie miejscowym symbolem Mns – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług na gruntach przewidzianych do scalenia i wtórnego podziału. Organ wskazał, że przed scaleniem nie udało się wydzielić z nieruchomości skarżącej działki zajętej pod mogiłę i dlatego do podziału działki doszło dopiero po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego. Odnosząc się do wielkości działki nr "6" organ podał, że wydzielenie działki o powierzchni większej niż [...] m² "wynika z podziału zgodnie z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" i nie było kwestionowane przez Starostę i Wojewodę. W dalszej części odpowiedzi na skargę Burmistrz zauważył, że skarżąca otrzymała w gotowce odszkodowanie za grunt przeznaczony pod drogę oraz ekwiwalent pieniężny za grunt o powierzchni [...] m². Wskazał także, że u.g.n. nie przewiduje przydzielenia działki budowlanej za grunt wydzielony pod nową drogę gminną. Okoliczność wydzielenia z nieruchomości objętej scaleniem większej ilości działek nie oznacza zaś, że należy je przydzielić ich poprzedniemu właścicielowi. Zgodnie z przepisami ustawy każdy z dotychczasowych właścicieli otrzymuje bowiem nieruchomości składające się z działek, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej, po pomniejszeniu o grunty przeznaczone pod drogi. W przypadku, gdy właściciele ci otrzymają mniejsze działki przysługuje im od gminy ekwiwalent, co miało miejsce w przypadku skarżącej. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi dotyczących innych uczestników scalenia Burmistrz wskazał, że z załącznika do uchwały scaleniowej wynika, iż Z. P. otrzymał działkę nr "5" w ramach przysługującego mu ekwiwalentu oraz za częściową dopłatą, a nie za grunt zabrany pod drogę. W kwestii uwzględnionego wniosku nieżyjącego J. L. organ wyjaśnił, że w postępowaniu scaleniowo - podziałowym biorą udział nie tylko właściciele nieruchomości, ale także ich posiadacze. W końcowej części odpowiedzi na skargę Burmistrz podniósł, że postępowanie scaleniowo - podziałowe zakończone zostało ujawnieniem nowego stanu w ewidencji gruntów oraz księgach wieczystych. Doszło także do zmiany właścicieli trzech wydzielonych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Miasta i Gminy w P. dowodzi częściowej zasadności skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 tej ustawy. Sąd nie będąc związany zarzutami oraz wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) doszedł bowiem do przekonania, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Jednak wobec upływu rocznego terminu od jej podjęcia nie można było stwierdzić nieważności tej uchwały, która nie stanowi aktu prawa miejscowego. W miejsce tego kierując się unormowaniem zawartym w art. 94 ust. 2 u.s.g. Sąd stwierdził zatem jej niezgodność z prawem. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że skarga spełnia wymogi formalne. Poprzedzona została bowiem wezwaniem o usunięcie naruszenia interesu prawnego, które skarżąca zawarła w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Rady Miasta i Gminy w P. Rada nie odpowiedziała na to wezwanie w drodze uchwały, aczkolwiek na sesji odbytej w dniu [...]r. została zapoznana z treścią wniesionego wezwania oraz stanowiskiem Burmistrza zajętym w tej sprawie. Skargę do sądu administracyjnego skarżąca wniosła za pośrednictwem organu w dniu [...]r., a zatem została ona wniesiona w terminie określonym w przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a. Rozważania dotyczące zgodności z prawem zaskarżonej uchwały rozpocząć należy od analizy zapisów innej uchwały Rady Miasta I Gminy w P., a mianowicie uchwały Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr 38, poz. 1051 – dalej zwanej m.p.z.p.). Z rysunku planu stanowiącego załącznik do tej uchwały wynika, że część terenów miasta P. leżących między ulicami [...] (symbol KDL), a [...] (symbol KDG) znalazło się w jednostce strukturalnej wyróżnionej symbolem MNs. W obszarze tym znalazły się obie działki skarżącej oznaczone jako nr "1" i nr "2". Zgodnie z tekstem planu symbolem MNs oznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług na gruntach przeznaczonych do scalenia i wtórnego podziału. Ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania i parametrów zabudowy dla tych terenów zostały przyjęte, jak dla terenów MN1 – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług w strefie krajobrazu chronionego [...]. Bezsporne w sprawie jest, że na części należącej wówczas do skarżącej działki nr "2", znajdowała się mogiła ok. [...] osób narodowości [...] zamordowanych [...] r. przez funkcjonariuszy gestapo i żandarmerii. Zgodnie z ustawą o grobach i cmentarzach wojennych mogiła ta stanowi grób wojenny, do których stosownie do jej art. 1 ust. 1 pkt 6 zalicza się groby osób wojskowych i cywilnych, bez względu na narodowość, które straciły życie wskutek represji okupanta [...] albo [...] po dniu [...]r. Mając na uwadze przywołane okoliczności stwierdzić należy, że odnoszące się do działki nr "2" zapisy m.p.z.p. przeznaczające ją w całości pod zabudowę mieszkaniową i usługi na gruntach przeznaczonych do scalenia i wtórnego podziału naruszały unormowania zawarte w ustawie z 1933 roku. Wynikające z planu przeznaczenie terenu działki stoi w kolizji nie tylko z art. 2 ustawy nakazującym pielęgnowanie i otaczanie należnym szacunkiem grobów wojennych, ale także z art. 10, który nakazuje do grobów wojennych stosować odpowiednio przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Burmistrz P. wskazał, że przyjęcie takich zapisów planu spowodowane zostało ujęciem grobu wojennego znajdującego się na działce nr [...] w wojewódzkiej ewidencji miejsc pamięci dopiero po uchwaleniu m.p.z.p. Takiego stanowiska Sąd nie mógł zaakceptować, bowiem wpisanie grobu wojennego do ewidencji miejsc pamięci narodowej, nie spowodowało, że dopiero z tą datą do tej mogiły wojennej znalazły zastosowanie przepisy ustawy z 1933 r. W tym kontekście zauważyć także należy, że co prawda grunty na których usytuowane są groby wojenne podlegają przejęciu przez Skarb Państwa, jednak stosownie do art. 7 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych gminy winny sprawować bezpośredni dozór nad stanem grobów i cmentarzy wojennych, jeżeli tych czynności nie poruczono zrzeszeniom i organizacjom społecznym. Na marginesie dodać trzeba, że również Wojewoda [...] wpisując przedmiotową mogiłę do prowadzonej przez siebie ewidencji miejsc pamięci narodowej powinien jednocześnie podjąć środki zmierzające do stwierdzenia nieważności ustaleń m.p.z.p. naruszających wskazane wyżej przepisy ustawy o grobach i cmentarzach wojennych. Organ nadzoru winien podjąć takie działania mając na uwadze, że przedmiotowej mogiły nie można przenieść w inne miejsce, czy przeprowadzić ekshumację zwłok. Na podjęcie takich działań nie pozwala bowiem art. 6 ust. 1 ustawy nakazujący przestrzeganie w kwestii grobownictwa wojennego uprawnień kościołów i związków wyznaniowych oraz stanowisko gmin wyznaniowych [...] sprzeciwiających się przenoszeniu grobów osób narodowości [...]. Przechodząc do analizy zaskarżonej uchwały wskazać trzeba, że ustalenia m.p.z.p. dotyczące terenów MNs nałożyły na Radę obowiązek podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, o jakiej mowa w art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podejmując tę uchwałę Rada Miasta I Gminy w P. winna jednak, mając na uwadze przywołane regulacje ustawy o grobach i cmentarzach wojennych, wyłączyć z postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości część działki skarżącej, na której znajduje się przedmiotowy grób wojenny. Nie można jednocześnie zgodzić się ze stanowiskiem organu dopatrującego się istnienia przeszkód prawnych uniemożliwiających wydzielenie z działki nr "2" jej części z grobem wojennym. W szczególności nie można zaakceptować stwierdzenia, że przeszkodę taką stanowił brak dostępu do drogi publicznej. Na rzecz m.in. działki nr "2" ustanowiona była służebność przejścia i przejazdu, po działkach nr "8", "9" i "10", która została zniesiona dopiero na mocy § 4 kontrolowanej uchwały. Zauważyć należy, że włączenie do scalenia i podziału części działki nr "2" zajętej pod grób wojenny, a następnie przydzielenie skarżącej w ramach rozliczeń działki nr "6" odbyło się z naruszeniem przepisów prawa. W pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że celem postępowania scaleniowego, a następnie podziałowego nieruchomości była zgodnie z planem miejscowym zmiana dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości polegająca na przekształceniu terenów rolnych w tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Cel ten w przypadku działki nr "6" z pewnością nie został i nie mógł zostać zrealizowany. Po drugie otrzymane przez skarżącą T. S. grunty oraz przyznana jej dopłata nie odpowiadają wymogom wynikającym z art. 105 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Pierwszy z tych przepisów nakazuje powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejszyć o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Stosownie zaś z art.105 ust. 2 u.g.n. w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej zgodnie z przepisem ust. 1. Przepis ten zezwala także na dokonanie odpowiednich dopłat w gotówce, jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej. Odnosząc te unormowania do danych zawartych w załącznikach do kontrolowanej uchwały przyjdzie stwierdzić, że z nieruchomości objętych scaleniem i podziałem odjęto [...]% ich powierzchni z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Z załącznika do uchwały nr 5 l.p. 9 wynika, że objęta scaleniem i podziałem nieruchomość T. S. miała pow. [...] m², a zatem w wyniku przeprowadzonego scalenia i podziału winna ona była otrzymać działki o łącznej powierzchni [...] m², a otrzymała działki o pow. [...] m². W zamian za brakujący grunt o pow. [...] m² otrzymała jednak dopłatę w gotówce. Gdyby jednak z tej nieruchomości została wydzielona przed scaleniem i podziałem działka z grobem wojennym o pow. [...] m², wówczas powyższe liczby przedstawiałyby się zupełnie inaczej. Nieruchomość skarżącej biorąca udział w scaleniu i podziale miałaby pow. [...] m² ([...]). W ramach należnego ekwiwalentu winna byłaby ona otrzymać działki o powierzchni [...] m²( [...]% z [...] m²), a otrzymała działki o pow. [...]m² ([...]). Wobec tego należałoby jej przyznać dopłatę w gotowce za grunt o powierzchni [...] m², a otrzymała dopłatę za grunt o powierzchni [...] m². Nie można zapominać jednocześnie, że przeprowadzona przez Sąd symulacja oceny zgodności postanowień uchwały z art. 105 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. opiera się na założeniu, że działka z grobem wojennym zajmującym [...] m² winna mieć powierzchnię [...] m². Z urzędu Sąd dostrzega jednak, że skarżąca brała czynny udział we wszystkich etapach postępowania scaleniowego i podziałowego, a w okresie wyłożenia projektu uchwały nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia wniosków i uwag, o jakich jest mowa w art. 103 ust. 4 u.g.n. W szczególności nie domagała się ona pominięcia w tym projekcie części działki nr "2" zajętej pod grób wojenny. Mając na uwadze tę okoliczność Sąd rozważył możliwość stwierdzenia wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa tylko w części odnoszącej się do wydzielonej w ramach scalenia i podziału działki nr "6". Z zamieszczonej w załączniku nr 3 do kontrolowanej uchwały mapy wynika jednak, że działka "6" powstała z połączenia z częścią działki nr "11", a także, pomniejszono ją o fragment przyłączony do działki drogowej nr [...]. Dodatkowo Sąd był zobligowany do wzięcia pod uwagę także brak przekonywujących argumentów wskazujących na konieczność wydzielenia działki nr "6" o powierzchni pięciokrotnie większej niż znajdujący się na niej grób wojenny. Przytoczone okoliczności w przekonaniu składu orzekającego nie pozwalają na stwierdzenie niezgodności z prawem tylko wyżej wskazanej części zaskarżonej uchwały. Stwierdzić trzeba, że niezgodne z prawem jest także zamieszczone w § 6 tiret 1 zaskarżonej uchwały stwierdzenie, w którym jest mowa o uwzględnieniu wniosku nieżyjącego od wielu lat J. L. Uchybienie to w ocenie Sądu nie ma jednak charakteru istotnego naruszenia prawa, bowiem stosownie do art. 103 ust. 1 u.g.n. uczestnikami postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości byli także posiadacze samoistni, do których należy zaliczyć następców prawnych zmarłego J. L. Ci następcy prawni jako uczestnicy scalenia i podziału byli zaś uprawnieni do składania wniosków, o jakich jest mowa w art. 103 ust. 4 u.g.n. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać je za nieuzasadnione. Za nieuzasadniony należy uznać w szczególności zarzut skarżącej dotyczący naruszenia prawa poprzez przyznanie Z. P. wydzielonej z jej nieruchomości działki nr "5" o pow. [...]m². Z dokumentacji scalenia i podziału wynika bowiem, że ten uczestnik postępowania był przez scaleniem właścicielem działki nr "12" o powierzchni [...] m² (w załączniku nr 6 uchwały błędnie oznaczoną ją numerem "13"). W zamian za tę działkę otrzymał on zaś dwie działki budowlane o powierzchni łącznej [...] m² oraz został zobowiązany do uiszczenia dopłaty za grunt o pow. [...] m². Skutki prawne wynikające ze stwierdzenia przez Sąd wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa wskazane zostały w przepisach art. 94 ust. 2 zdanie 2 i 3 u.s.g. oraz art. 147 § 2 p.p.s.a. Przed powtórzeniem w niezbędnym zakresie postępowania w sprawie scalenia i podziału Burmistrz wydzieli część działki oznaczonej przed podziałem numerem ewidencyjnym "2", na której znajduje się grób wojenny. Podział ten przeprowadzi z pominięciem niezgodnych z prawem zapisów planu miejscowego. Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd nie orzekał, bowiem skarżąca została zwolniona od kosztów sądowych.