II SA/Gl 408/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 4, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 tekst jednolity ze zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tekst jednolity ze zmianami) po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 1 września 2011 r., orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 1 przy ul. [...] w B., obręb K. Uzasadniając decyzję odmowną, organ pierwszej instancji podał, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany obejmujący zagospodarowanie działki nr 1 w B., obręb K. z adaptacją projektu typowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...]. W dokumentacji projektowej przedłożono decyzję o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia [...] r., wydaną przez Prezydenta Miasta B., która została przeniesiona na rzecz A. P. decyzją znak: [...] z dnia [...] r. Organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy – Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeśli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę przedłożył dokumentację określoną art. 33 w/w ustawy, nie mniej jednak z dniem [...] r. dla terenu objętego inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren położony ulicami: [...], uchwalony przez Radę Miejską w B. uchwałą nr [...] z dnia [...] r., opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy wygasa, jeżeli dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Natomiast zgodnie z treścią planu (§28), działka o nr 1 w B., obręb K., znajduje się w jednostce planu oznaczonej symbolem [...], dla której przewiduje się przeznaczenie terenu jako: zieleń urządzona ogrodów, zieleń łąkowa, możliwość użytkowania ogrodniczego, sadowniczego z równoczesnym zakazem zabudowy, z wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej, ogrodzeń oraz obiektów małej architektury, małych obiektów gospodarczych. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że działka, na której planowana jest inwestycja, nie spełnia warunków działki budowlanej zdefiniowanej w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również zamierzona inwestycja nie jest zgodna z przepisami prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z mocy art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W trakcie analizy złożonej dokumentacji projektowej, stwierdzono zaś niezgodność inwestycji z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zrezygnował z nałożenia na podstawie art. 35 ust. 3 - Prawo budowlane na inwestora obowiązku usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości, ponieważ nie ma możliwości budowy na działce nr 1 w B., obręb K., budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co uzasadniało odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu od decyzji odmownej A. P. podniosła, że legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wydaną na podstawie planu miejscowego z [...] r., zgodnie z którym działka nr 1 przeznaczona była pod budownictwo, lecz decyzji tej nie uwzględniono przy uchwalaniu obecnie obowiązującego planu miejscowego. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję odmowną organu I instancji organ odwoławczy stwierdził bowiem, że przed wydaniem decyzji na budowę, organ zobligowany przepisem art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w pierwszej kolejności ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy – w przypadku braku planu. Z akt sprawy wynika, że: - decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 w B., - w dniu [...] r. Rada Miejska w B. (uchwałą nr [...]) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren położony pomiędzy ulicami: [...] (opubl. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.). Uchwalony plan miejscowy wszedł w życie w dniu [...] r. Zgodnie z § 28 w/w uchwały, działka nr 1 znajduje się w terenie oznaczonym symbolem [...]. przeznaczenie tego terenu to: zieleń urządzona ogrodów, zieleń łąkowa, możliwość użytkowania ogrodniczego, sadowniczego. W jednostce [...] obowiązuje: zakaz zabudowy z wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej, ogrodzeń oraz obiektów małej architektury, małych obiektów gospodarczych i szklarni. Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakłada na organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy obowiązek stwierdzenia jej wygaśnięcia. Aczkolwiek decyzja ta nie została wygaszona, to jednak w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ ma obowiązek (na podstawie art. 35 ustawy – Prawo budowlane) sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu. Skoro zaś został zatwierdzony plan miejscowy i jest obowiązujący, to przed wydaniem decyzji organ sprawdza zgodność inwestycji z ustaleniami tego planu. Działka nr 1 znalazła się w terenie oznaczonym [...] gdzie obowiązuje zakaz zabudowy. Projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest niezgodny z ustaleniami tego planu, zatem właściwym rozstrzygnięciem jest decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlany). W przeciwnym wypadku organ wydając pozwolenie na budowę w sposób rażący naruszyłby prawo. Dodatkowo organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Według przepisu art. 6 ust. 1 w/w ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonania prawa własności nieruchomości. Ustalenia planu są zatem wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ wskazał, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwalone przed 1 styczniem 1995 r. zachowywały moc do czasu uchwalenia nowych planów lecz nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy z dnia [...] r., na którego zapisy powołuje się odwołująca, utracił zatem moc w dniu [...] r. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do Sądu Administracyjnego A. P. nie zgadzając się z decyzją odmowną, podniosła że wniosek o pozwolenie na budowę złożyła przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przed datą [...] r. Skoro zaś decyzję o warunkach zabudowy wydano dwa lata wcześniej przed opracowaniem tego planu, nie jest prawdziwe stwierdzenie Wojewody, że decyzja o warunkach jest sprzeczna z ustaleniami tego planu. Skarżąca powtórnie podniosła, że w poprzednim planie jej działka przeznaczona była pod zabudowę, a przy opracowaniu nowego planu nie wzięto pod uwagę jej planów inwestycyjnych i jedynie jej działka objęta została zakazem zabudowy, podczas gdy na działkach sąsiednich budowane są domy. Stąd też zdaniem skarżącej, prawo nie może działać wstecz, a ponadto, doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa. Do skargi dołączono szereg dokumentów dla poparcia zarzutów. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Dodatkowo organ wskazał, że Prezydent Miasta B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, która nie jest już obowiązująca w sytuacji, gdy dla przedmiotowego terenu obowiązuje plan miejscowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie podlegała kontroli sądowej. Faktem jest, że składając wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, skarżąca legitymowała się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla działki nr 1. Złożenie wniosku nastąpiło bowiem w dniu 1 września 2011 r. Jednakże w dniu [...] r. wszedł w życie plan miejscowy dla przedmiotowego terenu, przywołany przez organy obydwu instancji. Jest poza sporem, że dla przedmiotowego terenu w świetle zapisów planu miejscowego obowiązuje zakaz zabudowy z wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej, ogrodzeń, obiektów małej architektury i małych obiektów gospodarczych. Jest oczywiste, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie mieści się w kategoriach inwestycji dopuszczonych do realizacji na mocy planu miejscowego. Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo zatem organ pierwszej instancji wydając decyzję w dniu [...] r., a więc już po wejściu w życie uchwały w przedmiocie planu miejscowego, uznał że wiążące są w takiej sytuacji postanowienia planu miejscowego. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej, jednoznacznie stanowi bowiem, że jedynie w przypadku braku planu organ administracji architektoniczno-budowlanej bada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli zatem dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bez znaczenia jest treść uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca jednoznacznie dał bowiem prymat ustaleniom planu miejscowego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie. Regulacja art. 35 ust. 1 pkt 1 – Prawa budowlanego koreluje zaś z treścią art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Sankcji tej nie stosuje się jednak wówczas, gdy został już wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że jedynie wówczas, gdy przed wejściem w życie planu miejscowego inwestor uzyska ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, bez prawnego znaczenia jest fakt zgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym. Gdyby zatem skarżąca wystąpiła wcześniej o pozwolenie na budowę, legitymując się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla działki nr 1 i decyzja o pozwoleniu na budowę zapadłaby przed dniem [...] r., wejście w życie planu miejscowego zakazującego budowy na tym terenie, byłoby bez znaczenia. Jednak złożenie wniosku o pozwolenie na budowę dopiero w dniu 1 września 2011 r., doprowadziło do sytuacji, że organ pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie w dniu [...] r., związany był ustaleniami planu miejscowego. Nie sposób przy tym czynić organowi zarzutu przekroczenia terminów załatwienia sprawy, skoro zaledwie [...] dni dzieliło złożenie wniosku o pozwolenie na budowę od wejścia w życie planu miejscowego dla przedmiotowego terenu. Zdaniem sądu administracyjnego, nie ma też prawnego znaczenia fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy zostało wszczęte dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. Kwestia ta nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligującego do zawieszenia postępowania. Organ administracji architektoniczno-budowlanej we własnym zakresie bada bowiem projekt budowlany w aspekcie spełnienia przesłanek z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a przepis ten nie stwarza żadnych wątpliwości co do prymatu obowiązującego planu miejscowego. Wejście w życie planu miejscowego obliguje organ do zbadania zgodności inwestycji z zapisami aktu prawa miejscowego. Bez znaczenia są w takim wypadku ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Nieistotny jest też zapis poprzednio obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Stąd też podniesiona w skardze argumentacja i zarzut, że jedynie działka nr 1, objęta jest zakazem zabudowy, nie mogły odnieść skutku w ramach niniejszego postępowania. Nie oznacza to jednak pozbawienia skarżącej ochrony prawnej. Z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), właścicielowi nieruchomości przysługuje bowiem skarga do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego – po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Stąd też o ile skarżąca kwestionuje zapisy planu miejscowego, może skorzystać z prawa wniesienia skargi w tym trybie w odrębnym postępowaniu. Dopóki jednak uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozostaje w obrocie prawnym, ma walor wiążący dla organów administracji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej. Zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). mw