II SA/Gl 409/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi R.D. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomościami na cele publiczne oddala skargę. Decyzją z dnia [...] roku Wojewoda [...] ustalił lokalizację zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zagospodarowanie istniejących odwiertów eksploatacyjnych oraz budowa gazociągów kopalnianych i metanolociągów łączących odwierty z ośrodkiem zbioru gazu dla Kopalni "A" w R". Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił koncesji PGNiG – [...] Zakładowi Górnictwa Nafty i Gazu na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża Z. (koncesja ta została wydana na okres 25 lat). Natomiast w dniu [...] roku Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. udzielił PP PGNiG w W. – Oddział w S. pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego objętego powołaną na wstępie decyzją Wojewody [...]. Należy podkreślić, że w dacie wydawania ([...] roku) zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie zarówno decyzja ustalająca lokalizację (z [...] roku), jak i decyzja o pozwoleniu na budowę (z dnia [...] roku) pozostawały w obiegu prawnym. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] roku została m. in. wydana w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku zezwalającej na wejście na te działki, co do których inwestor nie uzyskał prawa wstępu w drodze umów z właścicielami. Właściciele działek objętych decyzją z dnia [...] roku złożyli na nią skargę do NSA O/Z w Rzeszowie i ten Sąd postanowieniem z dnia 13 listopada 1995 roku wydanym w sprawie SA/Rz 1060/95 wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] roku. W związku z tym Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. postanowieniem z dnia [...] roku o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na działkach objętych decyzją z dnia [...] roku, a następnie wydał [...] roku decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w ówczesnym brzmieniu), którą nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów uprawniających go do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane do dnia 31 lipca 1996 roku. Termin ten był kilkakrotnie zmieniany, a ostatnia zmiana terminu miała miejsce na mocy decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] roku i została określona na dzień 31 grudnia 2008 r. Każda ostateczna decyzja o zmianie decyzji z dnia [...] roku objęta była skargą, a następnie skargą kasacyjną. Wszystkie te skargi zostały jednak oddalone. Trzeba też wskazać, że w toku prowadzonych postępowań zmianie uległ nie tylko termin określony w decyzji z dnia [...] roku, ale także pkt 1 tej decyzji w zakresie nieruchomości objętych tym obowiązkiem (decyzja z dnia [...] roku). W konsekwencji zmian stanu ewidencyjnego i geodezyjnego nieruchomości wymienionych w decyzji dnia [...] roku, a także zmian niektórych właścicieli i rezygnacji inwestora z zajęcia części działek oraz zmiany numeracji wszystkich nieruchomości położonych na terenie miasta R., w tym w dzielnicy [...], nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomościami dla celów budowlanych dotyczył nieruchomości, których właścicielami są: – dz. nr [...] – obecnie działka nr [...] – właściciel R. D. – dz. nr [...] – obecnie działka nr [...] – właściciel K. D. – dz. nr [...] – obecnie działka nr [...] – właściciel R. D. – dz. nr [...] – obecnie działka nr [...] – właściciel K. D. – dz. nr [...] – obecnie działka nr [...] – właściciel K. D. – dz. nr [...] – obecnie działka nr [...] – właściciel I. P. – dz. nr [...] – obecnie działka [...] – właściciel K. W. – wszystkie działki w obrębie [...] – obecnie obręb [...][...] – dz. nr [...] – obecnie działka [...] w obrębie [...] – współwłasność L. i M. S. Decyzją z dnia [...] roku Prezydent Miasta R. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonych w dzielnicy [...] poprzez zezwolenie na zajęcie działek oznaczonych nr [...], nr [...] (obecnie nr [...] i [...]), nr [...],[...],[...] (obecnie nr [...],[...],[...]), nr [...] obręb [...] (obecnie nr [...] w obr. [...]), nr [...] (obecnie nr [...] obręb [...]), nr [...] (obecnie nr [...] w obr. [...]), nr [...] (obecnie działka [...]), nr [...] i [...] (obecnie [...] i [...]), a Wojewoda [...] utrzymał tą decyzję w mocy w zakresie działek: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 1150/06 w pkt V oddalił skargi K. D., I. P., K. W., R. D., A. J., H. S. i Z. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] roku, co jest równoznaczne z utrzymaniem w mocy decyzji tego organu w części rozstrzygającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W dniu 29 grudnia 2009 roku PGNiG S.A. w W. – Oddział w S. z powołaniem się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku i wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2008 roku wystąpiło do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na nieruchomościach co do których Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania. Następnie decyzją z dnia [...] roku Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. stwierdził wykonanie przez PGNiG S.A. w W. obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] roku (w tej decyzji powołano wszystkie decyzje zmieniające decyzję z [...] roku) w zakresie przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 roku w związku z art. 57 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 roku. Organ I instancji dokonał analizy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na podstawie którego została wydana decyzja z [...] roku i doszedł do wniosku, że jedyną decyzją jaka może być podjęta w następstwie wniosku inwestora, jest decyzja z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Od tej decyzji wniesiono odwołania z których wynika, że odwołujący się są co do zasady niezadowoleni z istnienia na ich terenie Kopalni "A". W ocenie odwołujących się stanowi ona zagrożenie dla zdrowia, życia i bezpieczeństwa mieszkańców osiedla. Nadto w odwołaniu z dnia 17 sierpnia 2009 roku podniesiono, że decyzja z dnia [...] roku oraz decyzja ją zmieniająca wygasły z mocy prawa – art. 37 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że dla wznowienia prac budowlanych niezbędne jest wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] roku i właśnie ta ostatnia decyzja jest przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu. Organ ten opisał przebieg postępowania i podzielił stanowisko organu I instancji, iż wobec wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją z [...] roku jest bezsporne, że organ ten mógł jedynie wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nie mógł natomiast orzec o wydaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, gdyż art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniach organ odwoławczy stwierdził, że art. 37 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do decyzji z dnia [...] roku i decyzji zmieniających tę decyzję. Odnosi się on bowiem wyłącznie do decyzji o pozwoleniu na budowę, a ta pozostaje w obiegu prawnym. Skargę na decyzję ostateczną złożyli K. D., R. D. i I. P. oraz (odrębna skarga) M. S. Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia zarządzeniem WSA w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2009 roku. W skargach tych (w znacznej części zbieżnych) zawarto sprzeciw wobec budowy i funkcjonowania Kopalni "A". Postanowieniem z dnia 29 lipca 2001 roku odrzucono skargę K. D., I. P. i M. S. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w decyzji ostatecznej. Postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 roku dopuszczono do udziału w postępowaniu Z. P., który był o tej rozprawie zawiadomiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 1994 r., Nr 27, poz. 96 ze zm.) do projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych zakładu górniczego stosuje się przepisy prawa budowlanego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W odniesieniu do działalności, o której mowa w ust. 1, zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego określone w przepisach prawa budowlanego wykonują właściwe organy nadzoru górniczego, (art. 57 ust. 2 tej ustawy). W związku z generalnym odesłaniem zawartym w art. 57 ust. 2 powołanej ustawy przyjmowano, iż w zakresie dotyczącym obiektów budowlanych zakładów górniczych oraz robót budowlanych zakładów górniczych organem pierwszej instancji są - co do zasady - dyrektorzy okręgowych (specjalistycznych) urzędów górniczych, chyba że szczególny przepis prawa budowlanego przewiduje działanie organu wyższego stopnia jako organu pierwszej instancji. Wtedy właściwy jest Prezes Wyższego Urzędu Górniczego. Podstawą prawną decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r., na mocy której nałożono na [...] Zakład Górnictwa Nafty i Gazu w S. obowiązek przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomościami wymienionymi w tej decyzji, był art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 89/94, poz. 414), zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) skreślony został w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwrot: "i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności". Równocześnie w art. 7 ust. 1 tej ustawy wskazano, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji po dniu 11 lipca 2003 r. do przedmiotowej sprawy jako zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r., zastosowanie miały zmienione od 11 lipca 2003 r. przepisy Prawa budowlanego, a nie dotychczasowe. Kolejną zmianą treści art. 51 Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wprowadzono ust. 3 o treści: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (...)’’. W świetle przedstawionych okoliczności Sąd podziela stanowisko organów, że w obowiązującym stanie prawnym, jedyną decyzją, jaka mogła być podjęta jest decyzja stwierdzająca wykonanie przez inwestora nałożonego na niego decyzją z dnia [...] r. obowiązku przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Bezspornym jest, że inwestor wywiązał się z tego obowiązku, co obligowało organ do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem, że organy administracji nie mogły orzec równocześnie o wydaniu pozwolenia na wznowienie prac budowlano-montażowych, o co wnioskował inwestor, bowiem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiący o podstawie do wydania takiego pozwolenia, nie znajduje zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego dotyczącego wygaśnięcia na podstawie art. 37 Prawa budowanego decyzji z dnia [...] r. oraz wydanych w jej następstwie decyzji ją zmieniających, zdaniem Sądu należy w tym względzie podzielić pogląd wyrażony przez organy administracji, zgodnie z którym powołany przepis nie ma zastosowania do wymienionych decyzji, odnosi się natomiast do decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Rozpoznając niniejszą skargę wskazać również należy, że Sąd nie może rozstrzygać o sprawach, do których zaskarżony akt się nie odnosił. Decyzja z dnia [...] r. została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w ówcześnie obowiązującym brzmieniu. Jak już wskazano wyżej zgodnie z tą regulacją, po wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określa termin wykonania tych czynności. Kolejne decyzje, negatywne lub pozytywne dla inwestora, są wydawane dopiero po wykonaniu lub w razie niewykonania obowiązku. Decyzja ta nie była jednak przedmiotem skargi do Sądu. Sąd nie podziela także zarzutu skarżącego, iż inwestor powinien legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, przedmiotowa inwestycja nie należy bowiem do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na co słusznie zwróciły uwagę organy administracji. W dacie wydania decyzji przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o pozwoleniu na budowę górniczych obiektów budowlanych, tj. [...] r., inwestor dysponował kompletną dokumentacją oraz wszystkimi wymaganymi wówczas przez przepisy prawa uzgodnieniami i opiniami. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w art. 72 ust. 1 określa enumeratywnie, przed uzyskaniem jakich decyzji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W katalogu tych decyzji nie jest wymieniona decyzja o stwierdzeniu wykonania obowiązku, wydana na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane i decyzji tej nie można utożsamiać z decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydawaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wstrzymanie robót budowlanych nie nastąpiło bowiem z powodu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co wymagałoby zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Reasumując, sąd stwierdził, że ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał podjęcie zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu wykonania przez Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w W. Oddział w S., obowiązku określonego w pkt 1 decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r., znak: [...] w zakresie uzyskania dokumentów uprawniających do dysponowania wymienionymi w tej decyzji działkami, na cele budowlane Kopalni "A" w R. Okoliczność, że treść podjętego rozstrzygnięcia jest niezgodna z oczekiwaniami skarżącego nie może prowadzić automatycznie do wniosku o wadliwości decyzji, która nie narusza obowiązującego porządku prawnego, w tym przede wszystkim wskazanych w skardze norm art. 7, art. 8 i art. 77, ar. 80 i art. 107 k.p.a. Skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sw