II SA/Gl 413/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2024 r. sprawy ze skargi L. B. (B.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 lutego 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/284/2024/1901 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia 12 stycznia 2024 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej " Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 22 lutego 2024 r., znak SKO.PSŚ/41.5/284/2024/1901, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775) – dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania L. B. (dalej "Strona" lub "Skarżący") od decyzji Burmistrza T. (dalej "Burmistrz", "organ" lub "organ I instancji") z dnia 12 stycznia 2024 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 28 listopada 2023 r. Strona złożyła wniosek wraz z dokumentacją o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną E. B.. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, w dniu 13 grudnia 2023 r. pracownik socjalny tut. Ośrodka przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy w celu potwierdzenia sprawowania opieki przez Stronę nad żoną E. B.. Jak ustalił organ niepełnosprawna legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. w dniu [...] r. Orzeczenie to zostało wydane na stałe, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 sierpnia 2015 r. Z dokumentów medycznych z dnia 27 stycznia 2023 r. wynika, iż niepełnosprawna żona Strony jest po [...], który przeszła w 2015 r., ma zdiagnozowany [...]. Strona nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Strona prowadzi gospodarstwo domowe z żoną, synem i wnukiem. Strona opisała w oświadczeniu z 5 grudnia 2023 r. zakres i sposób sprawowania opieki z rozpisaniem wykonywanych czynności w ciągu doby a także swoją sytuację rodzinną i wpływ śmierci córki na jego chorą żonę. Pracownik socjalny podczas wywiadu środowiskowego przeprowadził obserwację dotyczącą sprawowania osobistej opieki przez Stronę oraz samodzielności jego niepełnosprawnej żony przy wykonywaniu czynności domowych. W jej wyniku stwierdził, iż mimo [...] i [...] żona Strony radzi sobie samodzielnie i mimo zdiagnozowanej [...] potrafi przygotować sobie prosty posiłek, samodzielnie zjeść. Rozmowa z niepełnosprawną potwierdziła, że formułuje ona swoje myśli w sposób logiczny i składny. Wywiad potwierdził, że Strona opiekuje się niepełnosprawna żoną. Decyzją dnia 12 stycznia 2024 r. nr [...] organ I instancji odmówił Stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie do Kolegium złożyła Strona i podniosła, że stan zdrowia żony się pogorszył. Ma zdiagnozowane [...] i sama sobie nie poradzi. Działając na skutek odwołania Strony Kolegium wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 22 lutego 2024 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, oraz zacytowała przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. W swoich rozważaniach odniósł się do przesłanki wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 390 ze zm.) – dalej: "u.ś.r.", i stwierdził, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie niniejszej ustaleniu podlega jednak także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. Kolegium przywołało ustalenia organu I instancji i stwierdziło, że z okoliczności sprawy wynika, iż Strona nie musi całodobowo wykonywać względem żony takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jego stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one realizowane także w warunkach zatrudnienia choćby na część etatu. Konstatując organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku zakres i sposób opieki sprawowanej przez Stronę nad żoną nie wykluczają możliwości podjęcia przez nią stronę zatrudnienia (choćby w częściowym wymiarze czasu pracy, w dogodnej dobowo porze czy też pracy wykonywanej w warunkach domowych). W sprawie nie zachodzi tym samym bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Skargę na decyzję Kolegium złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący wyrażając swoje niezadowolenie z jej treści. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że skarga okazała się zasadna. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a opieką nad niepełnosprawną żoną. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Podkreślić w tym miejscu należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem zatem uregulowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W istocie, treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności, czy też orzeczenia zbliżonego, nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych niniejszej sprawy wynika, że żona skarżącego orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopnień niepełnosprawności ustalono od dnia 20 sierpnia 2015 r., a orzeczenie wydano na stałe. W orzeczeniu tym wskazano, że ww. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu orzeczenia – oceniając skutki naruszenia sprawności organizmu na poziomie aktywności indywidualnej i społecznej, przejawiające się brakiem możliwości samodzielnego funkcjonowania, prowadzenia gospodarstwa domowego i aktywności społecznej adekwatnej do wieku, płci i środowiska według powszechnie przyjętych i akceptowanych zachowań – wskazano, że żona skarżącego wymaga w celu pełnienia ról społecznych stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Mając na uwadze rokowania odnośnie przebiegu choroby oraz możliwości poprawy stanu zdrowia, naruszenie organizmu uznano za trwałe i dlatego orzeczenie wydano na stałe. Z wywiadu środowiskowego z dnia 13 grudnia 2023 r. wynika, że skarżący sprawuje opiekę nad żoną. Zgodnie z jego oświadczeniem z 18 grudnia 2024 r. żoną opiekuje się od momentu [...] tj. od 2015 r. Szczegółowy opis czynności i problemy z opieką nad żona skarżący zawarł w oświadczeniu z dnia 5 grudnia 2023 r. Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe z żoną, synem i wnukiem, którego opiekunem prawnym wraz z żoną zostali w 2018 r. po śmierci córki. Z akt administracyjnych nie wynika wprost z jakich środków utrzymuje się rodzina Skarżącego. Brak jest również informacji o tym, czy skarżący pracował i kiedy zrezygnował z pracy, czy jest zarejestrowany jako bezrobotny. Skarżący jest w wieku przedemerytalnym (ma 64 lata) i możliwości podjęcia pracy przez niego są znacząco ograniczone. Organ odwoławczy prowadząc postępowanie, nie tylko jako organ kontrolny, ale i merytoryczny nie odniósł się do twierdzeń Skarżącego podniesionych w odwołaniu o pogarszającym się stanie zdrowia żony, o czym sygnalizował również Skarżący w oświadczeniu z 5 grudnia 2023 r. Zatem stwierdzić należy, że – jak wynika z powyższego, niepełnosprawna żona Skarżącego wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu oraz zaspokajaniu wszystkich potrzeb dnia codziennego, a ustalony stan faktyczny, lakonicznie opisany w wywiadzie środowiskowym, nie daje pełnego obrazu zakresu opieki Skarżącego nad niepełnosprawną żoną. Pomimo tego organy orzekające w sprawie uznały, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją przez Skarżącego z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną żoną. Wskazać natomiast należy, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca przewidział dwie przesłanki przyznania świadczenia, tj. niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie zatrudnienia. Przy czym, okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpatrywania wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy. W ocenie składu orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy skarżący zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej, jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem. Podkreślić w tym miejscu należy, że ww. norma nie wymaga, aby strona zrezygnowała z pracy zarobkowej, a wystarczającym jest, aby nie miała realnej możliwości jej podjęcia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu z uwagi na braki w ustaleniach faktycznych, nie można się zgodzić się z jednoznaczną oceną o braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną żoną. Należy ponadto wskazać na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że pod pojęciem opieki stałej należy również rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. W konsekwencji można to uznać za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz wnikliwie zweryfikuje zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki oraz możliwość funkcjonowania niepełnosprawnej żony Skarżącego bez opiekuna w wymiarze pozwalającym na podjęcie przez niego pracy. Ponadto organ odniesie się do twierdzeń Skarżącego o pogarszającym się stanie zdrowia żony związanym z ujawnieniem nowych schorzeń i ich wpływie na zakres sprawowanej opieki. Po przeprowadzeniu postępowania organ zbada ponownie czy skarżący spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.