II SA/Gl 419/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr [...] podjętą w dniu [...] r. Rada Miejska C. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 czerwca 1999 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), zatwierdziła Zakładowi Gospodarki Komunalnej w C. taryfę za zbiorowe odprowadzanie ścieków w treści stanowiącej załącznik do uchwały, gdzie m.in. stwierdzono, że taryfowe ceny i stawki opłat z tego tytułu dotyczą wszystkich odbiorców usług i w związku z tym przyjęto jedną grupę taryfową, określając cenę, wyrażoną w złotych za 1 m3 odprowadzanych ścieków. Odpis powyższej uchwały doręczono organowi nadzoru w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność aktu jako niezgodnego z § 4 rozp. Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ( Dz. U. nr 127, poz. 886 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda powołał przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś w uzasadnieniu wskazał na wadliwość uchwały, polegającą na braku obligatoryjnego elementu w postaci rodzaju i struktury taryfy. W skardze do sądu administracyjnego Gmina C. działając na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r. wniosła o uchylenie aktu nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, zaskarżony akt organu nadzoru narusza art. 2 pkt 12, art. 23 i art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz § § 4 i 5 rozp. Min. Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. Wszystkie konieczne elementy pojęcia taryfy określa bowiem wyłącznie przepis art. 2 pkt 12 ustawy, zaś rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy, nie może wkraczać w regulację ustawową. Tymczasem przywołany przepis nie stanowi, iż koniecznym składnikiem taryfy jest określenie jej rodzaju i taryfy. Nadto, upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia nie zawiera delegacji do uzupełnienia ustawowej definicji taryfy. Gdyby więc podzielić stanowisko Wojewody, winien on w pierwszym rzędzie zbadać konstytucyjność przepisu § 4 ust. 1 rozp. Wreszcie, przepis ten wymieniając elementy treści taryfy, używa wyrażenia "określa się", któremu można przypisać słaby normotwórczy charakter – w przeciwieństwie do definicji ustawowej oraz zapisu § 5 rozp. Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W ocenie organu nadzoru, rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy, może wkraczać w materie ustawowe i regulować kwestie, które są niezbędne do jej realizacji, a nie zostały w niej wyczerpująco uregulowane. Stąd też nie do przyjęcia jest interpretacja, że wymagane jest wyłącznie określenie elementów składowych taryfy wymienionych w art. 2 pkt 12 ustawy, z pominięciem elementów taryfy, wskazanych w § 4 ust. 1 rozp., takich jak: rodzaje prowadzonej działalności, rodzaj i struktura taryfy, taryfowe grupy odbiorców usług, warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe, warunki stosowania cen i stawek opłat. Zagadnienie konstytucyjności § 4 ust. 1 rozp., należy zaś do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Podstawą orzeczenia przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest wyłącznie istotne naruszenie prawa. Wniosek taki wypływa a contrario z treści art. 91 ust. 4 cyt. ustawy. Tymczasem objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem uchwała w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzania ścieków, wbrew stanowisku organu nadzoru zawiera wszystkie niezbędne elementy, wymienione w § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. W szczególności, przedstawiona do zatwierdzenia taryfa odpowiada wymogowi z pkt 2 tego przepisu. Przedsiębiorstwo kanalizacyjne dokonało bowiem wyboru rodzaju i struktury taryfy, aczkolwiek nie użyto nomenklatury z tegoż rozporządzenia. Organ nadzoru przeoczył treść § 14 rozp., który to przepis w pkt 1 podaje rodzaje taryfy, a mianowicie : a) taryfę jednolitą – zawierającą jednolite ceny usług i jednolite stawki opłat dla wszystkich taryfowych grup odbiorców, b) taryfę niejednolitą - zawierającą różne dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców ceny lub stawki opłat. Przepis ten w pkt 2 w zależności od struktury taryfy wymienia zaś : a) taryfę jednoczłonową – zawierającą cenę odniesioną do 1m3 odprowadzanych ścieków, bez stawki opłaty abonamentowej, b) taryfę wieloczłonową – zawierającą ceny i stawki opłat. Powyższa regulacja koreluje z treścią art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 5 rozp., który to przepis wymienia składniki taryf, w zależności od ich rodzaju i struktury. I tak, taryfy zawierają m.in.: cenę, za m3 odprowadzonych ścieków w rozliczeniach za ilość odprowadzonych ścieków, ustaloną na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego lub zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza lub na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody ( pkt 3 ) oraz stawkę opłaty abonamentowej ( pkt. 5 ). Definicję pojęć "cena za odprowadzone ścieki" oraz "stawka opłaty abonamentowej" zawiera z kolei § 2 pkt 10 i 11 cyt. rozp. Stąd też taryfa to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania ( art. 2 pkt 12 cyt. ustawy ). W konsekwencji, dopiero całościowa analiza przepisów rozporządzenia wykonawczego, a zwłaszcza uwzględnienie zapisu § 14, pozwala na ocenę zakresu stosowania § 4 ust. 1 jako przepisu regulującego wymogi taryfy. Przy takim kompleksowym ujęciu sprawy nie zachodzi też żadna sprzeczność, czy przekroczenie delegacji ustawowej z art. 23 ustawy, o czym mowa w skardze. Tymczasem w niniejszej sprawie przedstawiona do zatwierdzenia taryfa przewidywała jedną, czyli jednolitą cenę usług dla wszystkich odbiorców, a w takiej sytuacji zbędne było określenie taryfowych grup odbiorców usług, zaś struktura taryfy jest jednoczłonowa ( cena odniesiona do 1 m3 odprowadzanych ścieków, bez stawki opłaty abonamentowej). Zatem dokonano wyboru zarówno rodzaju struktury taryfy zgodnie z treścią § 14 cyt. rozp., czyli określono taryfę jednolitą i jednoczłonową, mimo że w treści uchwały nie użyto wprost takiej terminologii. Tego rodzaju naruszenie prawa należy jednak uznać za nieistotne, skoro rozporządzenie zezwala na zastosowanie takiej właśnie taryfy, gdy idzie o rodzaj i strukturę. Skoro zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie jest władny do stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie do wskazania naruszenia prawa, zaskarżony akt nadzoru nie mógł się ostać i podlegał uchyleniu z braku podstaw do zastosowania sankcji nieważności z art. 91 ust. 1 tej ustawy. Orzeczenie sądu administracyjnego o uwzględnieniu skargi oparto na przepisie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jako nieprawomocne w rozumieniu art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, nie podlegało wykonaniu, mimo uwzględnienia skargi nie orzeczono o jego niewykonalności w trybie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w osobie radcy prawnego w kwocie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek po myśli art. 200 i art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy. su.