II SA/Gl 42/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta K. odmówił przyznania K. B. (dalej: skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem J. B., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W wyniku odwołania złożonego przez skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia [...] r., nr [...] postanowiło uchylić powyższą decyzję i przyznać skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem od 1 listopada 2020 r. na czas nieokreślony w wysokości 1830 zł miesięcznie. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca w dniu 31 sierpnia 2020 r. (data wpływu) złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. B. W wyniku jego rozpoznania, organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U z 2020 r., poz. 111 ze zm. dalej: u. ś. r.) o świadczeniach rodzinnych. uzasadnieniu organ pomocowy wskazał na przesłankę odmowy przyznania świadczenia, którą stanowi okoliczność, że wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jednakże z przedstawionego orzeczenia nie wynika, aby niepełnosprawność ojca skarżącej powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do 25 roku życia i z tego powodu nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, że pomimo orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, art. 17 ust 1b u. ś. r. pozostaje obowiązującym przepisem prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r, sygn. K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Równocześnie wskazano na naruszenie art. 27 ust. 5 w zw z art. 17 ust 5 pkt 1b u. ś r. poprzez nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo do wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło w całości decyzję z dnia [...] r., nr [...], Burmistrza Miasta K. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało skarżącej świadczenia pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem na okres od 1 listopada 2020 r. na czas nieokreślony. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, Kolegium działające jako organ odwoławczy powołał przepisy art. 17 ust. 1, art. 17 ust.1 b, art. 17 ust. 5 u. ś. r. Organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia 31 sierpnia 220 r., zwróciła się o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. J. B. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przyznanym na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] r., stwierdzającym że jego niepełnosprawność istnieje od [...] r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r. Ustalono, że skarżąca pomaga ojcu w czynnościach życia codziennego. Organ wskazał, że skarżąca na mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] r., nr [...] miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad ojcem na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Składając wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca oświadczyła, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania, wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto, w dniu 28 sierpnia 2020 r., skarżąca oświadczyła że na mocy art. 27 ust. 5 u. ś. r. z dniem przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego jej decyzją nr [...]. Organ II instancji wskazał, że powoływania przez stronę decyzja wygasła w dacie orzekania przez Kolegium, gdyż przyznawała stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego do 31 października 2020 r. Organ stwierdził że strona spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano na treść art. 24 ust. 2 i ust. 4 u. ś. r. Organ również wskazał, ż w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13, nie można odmówić przyznania przedmiotowego świadczenia ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przez Kolegium następujących przepisów: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie sposób zgodzić się z zapatrywaniami organu drugiej instancji, co do ustalenia okresu za jaki skarżącej przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła bowiem o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z tym, może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z dyspozycją zawartą w treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez orzekające w tej sprawie organy stanowił przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto, w myśl art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli m. in: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (pkt 1 lit. b). Zdaniem Sądu przy rozstrzygnięciu tego sporu należy wziąć pod uwagę treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. Zasadnie zatem podniosło orzekające w drugiej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być zatem stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Konstytucja dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP). Tym bardziej należy zatem opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej na podstawie przepisu, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją. Zdaniem Sądu wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Pomimo, że trafnie zauważyło Kolegium powyższe kwestie, to błędnie organ odwoławczy orzekł o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem na okres od dnia 1 listopada 2020 r. na czas nieoznaczony. Po pierwsze, w ocenie Sądu, na przeszkodzie przyznania żądanego przez skarżącą świadczenia nie może bowiem stać fakt, że jest już ona beneficjentką świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, który otrzymuje z uwagi na opiekę nad ojcem. Co prawda, stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do zasiłku dla opiekuna, jednakże - w myśl art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych - w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Jak jednak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1175/18) "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez skarżącą świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawowe prawo wyboru świadczenia, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.). W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy (tutaj zasiłek dla opiekuna), czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższe organ winien był uwzględnić przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Po drugie, w kwestii daty, od której przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści tego przepisu wynika więc jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia rodzinnego, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Wniosek ten jest więc czynnikiem, który uruchamia postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie świadczenia, które może być przyznane od miesiąca złożenia wniosku w organie. Skoro więc wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącą do organu w dniu 31 sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji), to organy - mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - winny rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2020 r., uwzględniając - dla zachowania ciągłości świadczeń - doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dopuścił się więc naruszenia przepisów prawa materialnego – odpowiednio art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5 i 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien rozważyć także i przedstawione przez Sąd możliwości jej załatwienia. Najistotniejszą kwestią powinno być bowiem takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i to świadczenia jak najbardziej korzystnego dla strony, a jednocześnie nie pozbawić jej należnego świadczenia – z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno zatem uwzględnić stanowisko Sądu, wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, a dotyczące kwestii zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak również daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stosownie do postanowień art. 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, na podstawie art. 200 p.p.a. jak w punkcie II sentencji wyroku.