II SA/Gl 420/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy w K. M. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy K. M. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy K.M. Jako podstawę prawną uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 1, art. 40, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.). Wojewoda Ś., skargą datowaną z dnia [...] r., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.) i w związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru wywodził, że skoro zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy wyżej powołanej to jest prawem miejscowym, a norma prawna w oparciu o którą została podjęta zobowiązuje radę do wyczerpania zakresu wskazanego w art. 19 ust. 2 ustawy. Zaskarżona uchwała, wbrew brzmieniu art. 19 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, nie reguluje materii dotyczącej szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. W § 6 uchwały postanowiono jedynie, że "wzajemne zobowiązania stron w zakresie dostawy wody i odprowadzania ścieków określa umowa zawarta pomiędzy Odbiorcą a Przedsiębiorstwem". Jest to zatem – zdaniem organu nadzoru - niedopuszczalna subdelegacja uprawnień prawotwórczych rady, która jako organ stanowiący gminy jest wyłącznie upoważniona na mocy przepisu ustawy do wydania stosownego aktu wykonawczego. Nadto Wojewoda Ś. za sprzeczne z prawem uznał w skardze ustalenia uchwały zawarte we wskazanych konkretnie §§ tj.: 3 pkt 1, 9, 11 ust. 2 pkt 1 i 19 ust. 4 jako powtarzające zapisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 26, poz. 257) lub też modyfikując zapisy powołanych norm. Wskazał organ nadzoru także, że § 1 uchwały narusza art. 19 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r., gdyż określenie zasad korzystania z usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest zastrzeżone dla tejże ustawy, zgodnie z jej art. 1. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K.M. uznała słuszność zarzutów. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] r. Rada wyjaśniła, że zmieniony regulamin uwzględniający podniesione zarzuty będzie przedmiotem podjęcia stosownej uchwały, do tej pory taka uchwała jeszcze nie została uchwalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga – w ocenie składu orzekającego zasługuje na uwzględnienie – bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z zm.) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Według art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. nr 72, poz. 747 z zm.) "Rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, zwany regulaminem obowiązującym na obszarze gminy. Artykuł 19 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Regulamin jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Z uwagi na ten bezwzględnie obowiązujący charakter organ stanowiący gminy, podejmujący uchwałę w przedmiocie regulaminu nie może pominąć żadnego z elementów tego regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, w oparciu o które podejmuje uchwałę, w kwestiach – uznanych przez ustawodawcę – za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Oznacza to, że Rada Gminy K.M. podejmując zaskarżoną uchwałę zobowiązana była z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. – będącym normą iuris cogentis – elementów, a z drugiej nie była uprawniona do zamieszczenia w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym, niezgodnych z tą ustawą lub stanowiących powtórzenie przepisów ustawy i innych aktów prawa. Na takim – w zasadzie jednolitym stanowisku – staje orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok z 19.08.2002r. o sygn. akt II SA/Ka 508/02; wyrok z 30.01.2003r. o sygn. akt II SA/Ka 1831/02, wyrok z 14.10.1999r. o sygn. akt II S.A./Wr 1179/98). Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku w regulaminie winny zostać określone między innymi szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Skład orzekający podziela stanowisko organu nadzoru, iż regulamin przyjęty zaskarżoną uchwałą nie określa tego minimalnego poziomu usług. Istotnie w rozdziale III Regulaminu zatytułowanego "Szczegółowe warunki i tryb zawierania i rozwiązywania umów z odbiorcami usług" wprowadzono w tym zakresie normę odsyłającą do zapisów samej ustawy z 7 czerwca 2001 r., przepisów wykonawczych oraz postanowień regulaminu (§ 4 uchwały). Jednakże powyższe akty prawne regulują te kwestie ogólnie, natomiast w regulaminie winno być zawarte odpowiednie uszczegółowienie, doprecyzowanie tychże warunków i trybu funkcjonowania w obrocie prawnym przedmiotowych umów. Również ogólny zapis § 6 uchwały stanowiący, że "wzajemne zobowiązania stron w zakresie dostawy wody i odprowadzania ścieków określa umowa zawarta pomiędzy Odbiorcą a Przedsiębiorstwem" nie stanowi zadość ustawowym wymogom art. 19 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Katalog postanowień z art. 6 w/w ustawy, które winna zawierać umowa na dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków ma charakter przykładowy, nie precyzuje praw i obowiązków stron, czasokresu trwania stosunku zobowiązaniowego, dopuszczalności jego wypowiedzenia, rozwiązania, wygaśnięcia itp. Skoro zatem Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., to cała podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem, a sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i pociąga za sobą – stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzenie jej nieważności. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nieuzasadnioną stała się ocena Sądu co do pozostałych wskazanych przez organ nadzoru naruszeń dokonanych zaskarżoną uchwałą. Ocena ta bowiem mogła zmierzać jedynie do wyeliminowania z aktu, którego nieważność Sąd stwierdził w całości, poszczególnych jego ustaleń. W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania tej uchwały (art. 152 ppsa) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. o sygn. akt OPS 1/00, (ONSA 2000, nr 4, poz. 134), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.