II SA/Gl 421/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie leśnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. A. M. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. Pierwsza decyzja z dnia [...] r. nr [...] wydana została w sprawie uznania nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w mieście S., w powiecie [...] oraz o powierzchni [...] ha położonej w osiedlu [...], w powiecie [...] za wspólnotę leśną. Drugą zaś decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzony został wykaz osób uprawnionych do udziału w nieruchomości uznanej za wspólnotę leśną decyzją z dnia [...] r. oraz wykaz udziałów i powierzchni przywiązanych do poszczególnych właścicieli. Wnioskodawczyni zarzuciła, że obie te decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 8 ust. 1 , ust. 2, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 9 ust. 1 , ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Uzasadniając swoje żądanie podała, że domaga się stwierdzenia nieważności obu opisanych decyzji z uwagi na swój interes prawny. Jest ona bowiem właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego w S. oraz osobą uprawnioną do udziału we wspólnocie. W ocenie wnioskodawczyni decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa i nie spełniają wymogów ustawowych. W szczególności: - obie decyzje Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. nie zapadły przed upływem roku od wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, - w decyzji z dnia [...] r. nie wskazano, które nieruchomości stanowią wspólnotę leśną poprzez dołączenie stosownej dokumentacji mapowej, czy geodezyjnej, - w załączniku do decyzji z [...] r. zamieszczono wykaz 2163 osób fizycznych wymienionych tylko z imienia i nazwiska, bez podania bliższych danych personalnych, przy czym nie udokumentowano żaden sposób ich uprawnień do udziału we wspólnocie, a także wszystkie udziały określono jako równe, wynoszące [...] ha. Autorka wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji podała także, że o skali naruszenia przepisów świadczy również zatwierdzenie przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PRN w O. w dniu [...] r. statutu Spółki. Zapisy tego statutu pozostają w sprzeczności z zarządzeniem Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 29 kwietnia 1964 r. w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej (Mon. Pol. Nr 33, poz. 145). Statut ten bezspornie też został zatwierdzony przed ustaleniem wykazu osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie, a co zatem idzie nie mógł być uchwalony przez ogólne zebranie wspólnoty. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest postępowanie toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. dotyczące stwierdzenia nieważności drugiej z wymienionych decyzji, a to decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] r., bowiem wspomniany na wstępie wniosek A. M. został rozpatrzony przez Kolegium w dwóch odrębnych postępowaniach. Zauważyć też należy, że na obie ostateczne decyzje zapadłe w tych postępowaniach wniesione zostały skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a w sprawie zakończonej decyzją SKO w K. z dnia [...] r. nr [...], która zawisła przed WSA w Gliwicach pod sygnaturą II SA/Gl 392/08, w dniu 30 lipca 2008 r. zapadł wyrok uchylający zaskarżoną decyzję. W wyniku rozpatrzenia części wskazanego wyżej wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o przepis art. 157 § 3 K.p.a., decyzją z dnia [...] r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] r. W uzasadnieniu podało, że podjęło czynności mające na celu zgromadzenie dokumentów dotyczących zgłoszonego żądania. W szczególności wystąpiło do Burmistrza Miasta S. oraz Starostów Powiatu [...] i [...] o przesłanie wszystkich dokumentów posiadanych przez te organy dotyczących Wspólnoty Leśnej w S. oraz wskazanie miejsc, gdzie mogą znajdować się takie dokumenty. Z podobnym żądaniem organ wystąpił także do samej Wspólnoty, a także do wnioskodawczyni i jej pełnomocnika. Mimo podjętych działań nie udało się jednak dotrzeć do oryginału, ani potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji z [...] r., a jedynie uzyskano kserokopię tej decyzji oraz załącznik do niej potwierdzony za zgodność z oryginałem przez Przewodniczącego i Zastępcę Przewodniczącego Zarządu Spółki – Wspólnoty Leśnej w S. W tej sytuacji SKO uznało, że w sprawie wystąpiły przyczyny formalne uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania zgodnie ze złożonym wnioskiem. Brak było bowiem przedmiotu postępowania – decyzji administracyjnej- której miało dotyczyć toczące się postępowanie, gdyż znajdująca się w aktach sprawy kserokopia przedmiotowej decyzji nie spełniała przesłanek wynikających z art. 107 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. M. zarzuciła sankcjonowanie przez SKO naruszenia zasady praworządności, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzeczenia oraz naruszenie jej słusznego interesu. Jednocześnie autorka wniosku domagała się przeprowadzenia przez Kolegium dodatkowego postępowania, a w szczególności wystąpienia do Archiwum Państwowego w K. z żądaniem przekazania dokumentów dotyczących Wspólnoty Leśnej w S., w tym oryginału decyzji z [...] r. Domagała się ona również wystąpienia do Starosty Powiatu [...] z żądaniem przekazania informacji i dokumentów w oparciu, o które dokonano wpisów do ewidencji gruntów i budynków: nazwy spółki Wspólnota Leśna w S., składu zarządu tej spółki, obszaru Wspólnoty Leśnej w S., wykazów osób uprawnionych, a także dokumentów legalizujących wszelkie późniejsze zmiany w obszarze, wykazie osób uprawnionych, w statucie spółki i składzie osobowym jej zarządu. Wreszcie domagała się wystąpienia przez SKO do Przewodniczącego Zarządu i Zastępcy Przewodniczącego Zarządu Wspólnoty Leśnej w S. z żądaniem przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawidłowe umocowanie reprezentowanej przez nich w obrocie prawnym osoby prawnej oraz jej organu wykonawczego. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy późniejsza skarżąca podniosła, że jeżeli Kolegium ustaliło iż w obrocie prawnym nie funkcjonuje omawiany akt administracyjny, to okoliczność ta podważa funkcjonowanie w tym obrocie spółki Wspólnota Leśna w S. dopuszczonej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Brak w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału w nieruchomości uznanej za wspólnotę leśną decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] r. oraz zatwierdzenia wykazu udziałów i powierzchni przywiązanych do poszczególnych właścicieli powoduje także, iż zasadnym staje się twierdzenie o nieistnieniu osoby prawnej o nazwie Wspólnota Leśna w S. A. M. podniosła także, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności i nie może on go przerzucić na stronę. Tym samym uzasadnione są złożone wnioski o uzupełnienie postępowania dowodowego w opisanym wyżej zakresie. Zaskarżoną decyzją SKO w K. utrzymało w mocy swoje poprzednie orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału w nieruchomości uznanej za wspólnotę leśną decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] r. oraz zatwierdzenia wykazu udziałów i powierzchni przywiązanych do poszczególnych właścicieli. W uzasadnieniu organ podał, że podjął wszelkie działania w celu uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym także działania wnioskowane przez A. M. Pomimo tego nie udało mu się jednak zapoznać z oryginałem ani potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopią decyzji z dnia [...] r. Zgadzając się ze stanowiskiem zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącym obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej przepisem art. 77 § 1 K.p.a., SKO zauważyło jednak, że bez zapoznania się z treścią decyzji będącej przedmiotem postępowania nie można stwierdzić jej nieważności. W tym stanie rzeczy nie znaleziono podstaw do zmiany bądź uchylenia poprzedniej decyzji. Jednocześnie Kolegium nie zgodziło się z argumentacją strony, że jego decyzja o odmowie wszczęcia postępowania powoduje naruszenie zasad praworządności i prawdy obiektywnej. W skardze na ten akt administracyjny A. M. zarzuciła, że narusza on jej interes prawny wynikający z art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez sankcjonowanie stanu faktycznego stanowiącego naruszenie przepisów art. 9 ust. 1 - 4 wskazanej ostatnio ustawy. Skarżąca zarzuciła także naruszenie zaskarżoną decyzją szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a to: - art. 7 K.p.a. poprzez sankcjonowanie naruszenia praworządności oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, - art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębiać zaufanie do organów państwa, - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez braki uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji. Uzasadniając te zarzuty wyraziła wątpliwość, czy SKO wskazując na brak przedmiotu postępowania, a to decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych miało na myśli brak tej decyzji w obrocie prawnym, czy też stwierdziło jedynie iż w toku postępowania nie przekazano do jego dyspozycji oryginału, bądź potwierdzonej za zgodność kopii tej decyzji. Gdyby przyjąć pierwszą ewentualność należałoby, zdaniem skarżącej, podważyć podstawy prawne funkcjonowania osoby prawnej - Wspólnoty Leśnej w S. Spółka ta nie mogłaby powstać z uwagi na treść art. 14 oraz art. 25 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, bowiem dla jej powołania w trybie zwykłym czy przymusowym konieczne jest sporządzenie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Tak rozumiany brak przedmiotu postępowania czyni zarazem bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie stwierdzenia niewazności decyzji z dnia [...] r. Jeżeli zaś przyjąć, że użyte przez Kolegium omawiane sformułowanie oznacza jedynie stwierdzenie braku w aktach sprawy oryginału przedmiotowej decyzji lub jej kopii potwierdzonej za zgodność, to nie sposób uznać, iż w pełni została wypełniona dyspozycja art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Postępowanie bowiem, jak wywiodła skarżąca, oparte jest na zasadzie oficjalności, zgodnie z którą organ winien podejmować wszelkie kroki zmierzające do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i obowiązek ten nie może zostać przerzucony na stronę. Skarżąca zauważyła także, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nazwa spółki, skład jej zarządu, a także obszar wspólnoty gruntowej oraz wykazy osób uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów prowadzonej przez starostę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 1000, poz. 1086 ze zm.). W toku postępowania, w tym również ponownego rozpatrzenia sprawy, SKO nie uzyskało jednak wypisu z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatu [...] dotyczącego Wspólnoty Leśnej w S. W ocenie skarżącej Kolegium przeszło także do porządku dziennego nad brakiem dokumentu urzędowego dającego dopuszczonemu do udziału w postępowaniu Zarządowi Spółki Wspólnoty Leśnej w S. w osobach jej Przewodniczącego i Zastępcy prawo do reprezentacji tej osoby prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podało, że aby móc stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej musiałoby dysponować decyzją odpowiadającą przepisowi art. 107 § 3 K.p.a., a wymogów tych nie spełnia kserokopia decyzji znajdująca się w aktach sprawy, bowiem nie zawiera ona m.in. podpisu osoby ją wydającej. Kopia ta nie została również potwierdzona za zgodność z oryginałem. W tej sytuacji bez znaczenia jest znajdujący się w aktach sprawy załącznik do tej decyzji potwierdzony za zgodność z oryginałem przez Przewodniczącego Zarządu oraz Zastępcę Przewodniczącego Zarządu Spółki – Wspólnoty Leśnej w S. Sam załącznik nie jest bowiem aktem administracyjnym. Tym samym skoro pomimo podjętych czynność procesowych brak jest oryginału decyzji, której zgodnie z wnioskiem - miało dotyczyć stwierdzenie nieważności, zatem dalej występują przyczyny formalne uniemożliwiające przeprowadzenie wnioskowanego postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi SKO uznało je za niezasadne. W szczególności w świetle przedstawionych okoliczności brak jest podstaw do postawienia zarzutu naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez sankcjonowanie stanu faktycznego, stanowiącego naruszenie art. 9 ust. 1 - 4 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Kolegium bowiem prowadziło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, lecz w ramach postępowania wstępnego uznało, że z uwagi na opisane przeszkody formalne - brak oryginału decyzji lub poświadczonej za zgodność z oryginałem jego kopii - dalsze prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne. Na uwzględnienie nie zasługują także, zdaniem organu, zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Kolegium występowało bowiem nie tylko do stron postępowania (wnioskodawczyni i Wspólnoty Leśnej w S.), ale także do szeregu organów z wnioskiem o udzielenie informacji i przekazanie dokumentów dotyczących postępowania zakończonego decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] r., a zwłaszcza oryginału tej decyzji bądź jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. W szczególności SKO wystąpiło do Archiwum Państwowego w K., Burmistrza Miasta O., Burmistrza Miasta S., Starosty Powiatu [...] i Starosty Powiatu [...]. O podejmowanych działaniach na bieżąco byli informowani zarówno skarżąca, jak i jej pełnomocnik. Zostali oni także poinformowani, że bez zapoznania się treścią decyzji – jej oryginałem lub kopią poświadczoną za zgodność z oryginałem – nie można stwierdzić jej nieważności. SKO wskazało wreszcie na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę domniemania legalności wydanych decyzji administracyjnych, której konsekwencją jest konieczność zapoznania się z oryginałem decyzji w toku postępowania mającego na celu jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ocenie organu pozbawiony podstaw był także zarzut skarżącej naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się do kwestii niejasnego umocowania w obrocie prawnym Wspólnoty Leśnej w S. z uwagi na brak oryginału decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] r., Kolegium zauważyło, że przedmiotem postępowania nie było ustalenie, czy spółka o nazwie "Wspólnota Leśna w S." została ustanowiona prawidłowo. Zauważyło także sama wspólnota powstała z mocy prawa, co zostało potwierdzone decyzją deklaratoryjną Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] r., w której uznano nieruchomości położone w mieście S. oraz w osiedlu [...] za wspólnotę leśną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione mogły odnieść zamierzony przez skarżącą skutek. Należy jednak podkreślić, że sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. –dalej p.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd zatem z urzędu stwierdził jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uregulowana przepisami art. 156 – 159 K.p.a. ma na celu usuwanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień od których przysługiwało zażalenie, w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest zarazem samodzielnym postępowaniem administracyjnym stanowiącym jeden z wyjątków od wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej. Z tych też względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie jednej z ustawowych przyczyn nieważności. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia, poza przypadkami, gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Przepisy o właściwości organów mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy administracji publicznej muszą z urzędu przestrzegać, w każdym stadium postępowania, swojej właściwości zarówno rzeczowej, jak i miejscowej. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalania właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie, ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero później na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia ( vide m.in.: postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1458/00 [w:] LEX nr 54205) oraz postanowienie NSA z 9 września 1998 r. sygn. akt I SA 941/98 [w:] LEX nr 44658). Kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie z dnia [...] r. zostało wydane stosownie do ówczesnego brzmienia art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przez właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, jakim był w przypadku przedmiotowej decyzji Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. Aktualnie w oparciu o przepis art. 22 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) kompetencje do wydania takiej decyzji posiada starosta. Biorąc pod uwagę, że nieruchomości stanowiące wspólnotę leśną położone są w przeważającej części na obszarze Powiatu [...], zatem należy przyjąć, że w aktualnym stanie prawnym organem właściwym rzeczowo i miejscowo do wydania w I instancji decyzji w trybie art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest Starosta Powiatu [...]. Tym samym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w myśl bowiem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 858 ze zm.) organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wszczęcie postępowania nieważnościowego w świetle art. art. 157 § 3 K.p.a., w oparciu o który zapadło kontrolowane rozstrzygniecie, wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Wstępne postępowanie, które winno poprzedzić odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na jego niedopuszczalność, może zatem dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot i czy ma on zdolność do czynności prawnych (przesłanki podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania niewaznościowego), a także czy w obrocie prawnym znajduje się akt którego unieważnienia domaga się wnioskodawca (przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego). Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. W ocenie Kolegium przesłanką przedmiotową uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. była niemożność dotarcia do oryginału tej decyzji bądź jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. W ocenie Sądu niedysponowanie przez organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jej oryginałem bądź kopią tego aktu poświadczoną za zgodność z oryginałem, nie stanowi – poza przypadkiem, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, co do bytu prawnego takiej decyzji - przesłanki uzasadniającej wydanie orzeczenia w oparciu o art. 157 § 3 K.p.a. W przypadku kontrolowanego postępowania nie ulega wątpliwości, że decyzja w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału w nieruchomości uznanej za wspólnotę leśną decyzją Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] r. Nr [...] oraz wykazu udziałów i powierzchni przywiązanych do poszczególnych właścicieli weszła do obrotu prawnego i wywołała szereg skutków prawnych. Podkreślić trzeba także, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, zgodnie jednak z przyjętą w doktrynie oraz w orzecznictwie zasadą, dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów normujących określone kwestie procesowe, a w razie zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy administracyjnej, w drodze analogii powinny być stosowane przepisy księgi czwartej K.p.c. dotyczącej postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r. , sygn. akt IV SA 1438/96, [w:] LEX Nr 45944 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2226/04, [w:] LEX Nr 164933). W przypadku kontrolowanego postępowania powyższe wskazania zdają się być jednak zbyt daleko idące, bowiem SKO w K. dysponowało znajdującą się w aktach sprawy fotokopią przedmiotowej decyzji (teczka nr 1 akt administracyjnych k – 37). Do kopii tej decyzji organ nie wniósł żadnych zastrzeżeń poza stwierdzeniem, że nie została ona poświadczona za zgodność z oryginałem oraz niewidoczna jest na niej pieczęć imienna osoby, która ją podpisała w imieniu Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. Wskazać też trzeba, iż w aktach sprawy znajduje się przekazana przez Sąd Rejonowy w D., poświadczona za zgodność z oryginałem kopia decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] r. Nr [...], która powołana została w decyzji z dnia [...] r. Nadto zauważyć należy, że wniosek skarżącej dotyczył stwierdzenia nie tyle nieważności samej decyzji z dnia [...] r. ile stanowiącego jej integralną część załącznika do tej decyzji stanowiącego wykaz członków Wspólnoty Leśnej w S.wraz z przypadającą na poszczególnego członka udziału w tej wspólnocie. Kopia tego załącznika poświadczona za zgodność z oryginałem przez Członków Zarządu Spółki Wspólnota Leśna w S. znalazła się również w aktach sprawy (teczka nr 1 akt administracyjnych k – 41). Wreszcie zauważyć należy, że stosownie do art. 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych decyzję taką podawało się tylko do wiadomości uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłaszało się ją przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej bądź miejskiej (dzielnicowej) rady narodowej lub rady narodowej osiedla na okres 14 dni. Po upływie tego okresu decyzję uważało się za doręczoną wszystkim uprawnionym do udziału. Z tych wszystkich względów w ocenie składu orzekającego należało uznać, że SKO w K. dysponowało wystarczającą dokumentacja umożliwiającą prowadzenie postepowania zgodnie z wnioskiem skarżącej. Dysponowanie przez organ administracji publicznej jedynie niepoświadczoną za zgodność z oryginałem fotokopią decyzji, która jednak nie budzi żadnych wątpliwości, co do jej autentyczności i której treść nie jest kwestionowana przez strony postępowania nie może stanowić przesłanki uniemożliwiającej prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę SKO zastosuje się do wskazań Sądu. W szczególności zaś winno ono przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem skarżącej oraz członków Zarządu Spółki Wspólnota Leśna w Sł., a także Starosty Powiatu [...] i ustalić ich stanowisko dotyczące autentyczności znajdującej się w aktach sprawy fotokopii decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] r. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 p.p.s.a. - jak w punkcie 1 sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd rozstrzygał na zasadzie art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu skarżącej poniesionych kosztów postepowania orzeczono po myśli art. 200 , art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się zaś uiszczony wpis od skargi oraz udokumentowane koszty dwukrotnego przejazdu na trasie S. – K. – G.