II SA/Gl 421/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Szczepan Prax, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku do niego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 145 i 151 § 1 ust 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 6, art. 9-15 oraz art 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 roku (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.- dalej "u.s.r." lub "ustawa") uchylił decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] i przyznał U. K. (dalej strona, skarżąca) zasiłek rodzinny na dziecko: M. K. w kwocie 124,00 zł miesięcznie; M. K. w kwocie 95,00 zł miesięcznie, w okresie od 1 listopada 2017 r. do 30 listopada 2017 r. oraz odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci M. K. i M. K. w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 na dziecko M. K. Uzasadniając decyzję organ wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznano stronie świadczenie wychowawcze na dzieci M. i M. K. na podstawie wniosku z 6 września 2017 r. z którego wynikało, że mąż strony- M. K., pracuje tylko w firmie A Sp. z o.o. na umowę o pracę od 2010 r. W dniu 6 sierpnia 2018 r. strona złożyła wniosek o przyznanie świadczeń na okres 2018/2019 do którego dołączyła umowę o pracę męża z firmy B z dnia 29 września 2017 r., a następnie dostarczyła zaświadczenie o dochodzie M. K. z firmy B, z którego wynikało, że nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego od pobierania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres od 2017/2018 w okresie od dnia 1 grudnia 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. W ocenie organu I instancji w sprawie zaistniały przesłanki z art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniające podjęcie wskazanej wyżej decyzji. Przy obliczeniu dochodu od 1 października 2017 r. do 30 listopada 2017r. wzięto pod uwagę - dochód za 2016 r. M. K. opodatkowany na zasadach ogólnych w kwocie 31612,00 zł, gdzie po podzieleniu przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny - dochód wyniósł: 658,58 zł. Dochód został powiększony o dochód uzyskany przez M. K. w związku z podjęciem pracy w B w kwocie 1 138,75 zł stąd po podzieleniu przez liczbę członków rodziny dochód wyniósł: 943,27 zł. W odwołaniu od decyzji strona organowi zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 8 na podstawie którego jej zdaniem błędnie ustalono dochody w 2017 r. Wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stwierdziła, że nie uwzględniono faktu, że od 1 października 2017 r. dochody z tytułu zatrudnienia w Firmie A Sp. z o.o. w skutek ograniczenia czasu pracy zostały mężowi zmniejszone o połowę. Obniżenie dochodu powinno zostać uznane jako podstawa do przyznania świadczenia. Utrata bowiem może polegać nie tylko na całkowitej utracie dochodu lecz także na ubytku o ile został utracony w sposób faktyczny i bezpowrotny. Organ powinien dokonać analizy sytuacji finansowej rodziny również w oparciu o zmiany jakie zaszły w wysokości dochodu nawet, gdy nie nastąpiła całkowita utrata. W przypadku jej rodziny faktycznie utrzymywane przychody od 1 października 2017 r. stanowiły niżej wymienione kwoty; 1250 netto zł od B i 1300 netto zł od B Sp. z o.o. Zatem dochody te uprawniają do przyznania zasiłku rodzinnego na syna M. i córkę M. . W jej ocenie wyliczenie dochodu dokonane w decyzji jest wyliczeniem wirtualnym bowiem do rzeczywistego dochodu za rok 2016 doliczono dodatkowy dochód z tytułu podjęcia zatrudnienia w B lecz pominięto dochód ze spółki A, który od 1 października 2017 r zmniejszył się do kwoty 1300 zł netto. Zatem faktycznie uzyskane dochody w październiku 2017 r. wynosiły 2550 netto zł netto. W konsekwencji decyzja wydana dnia [...] r. była zdaniem strony prawidłowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało sporną decyzję w mocy podzielając w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w jej treści. Kolegium przytoczyło przepisy ustawy, a w szczególności art. 3 pkt 22 (definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) , art. 3 pkt 23 (utrata dochodu), art. 3 pkt 24 (uzyskanie dochodu), art. 4 i 5 u.s.r., z których wynika cel wnioskowanych świadczeń oraz sposób ich ustalania. Wskazało, że organ I instancji w obliczeniach wysokości dochodu rodziny osiągniętego w roku 2016 r. celem ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2017 /2018 uwzględnił dochód netto M. K. w wysokości – 31 612,00 zł, a następnie podzielił ten dochód na 12 miesięcy co dało kwotę 2634,33 zł. Do tak ustalonego dochodu należy doliczyć dochód uzyskany z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty w wysokości 1 138,75 zł, co daje łącznie 3 773,08 zł, co przy podziale na cztery osoby daje kwotę 943,27 zł. przy kryterium ustawowym 674,00 zł. Kolegium stwierdziło wobec powyższego, że strona nie spełnia wymogów formalno-prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Od 1 grudnia 2017 r. strona również nie spełnia wymogów formalno-prawnych do przyznania świadczenia na podstawie art. 5 ust. 3a-3c ustawy- co implikuje uchylenie decyzji przyznającej świadczenia, bowiem kwota przysługujących świadczeń rodzinnych jest niższa od kwoty przekroczenia kryterium dochodowego. Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki ustawowe uprawniające do wznowienia postępowania bowiem zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem mąż strony uzyskał dochód z tytułu zatrudnienia od dnia 1 października 2017r. w Firmie B z siedzibą w K., co miało wpływ na dochód rodziny W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona organowi zarzuciła: naruszenie art. 3 ust. 23 oraz art. 5 ust. 4 ustawy oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu postawiła zarzut błędu w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że miesięczny dochód rodziny wyniósł 3.773,08 co stanowi 943,27zł dochodu na osobę i przez to odmowę przyznania świadczenia rodzinnego, a także dodatku do tego świadczenia na syna w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r. podczas, gdy rzeczywisty miesięczny dochód rodziny wyniósł 2. 550 zł; co stanowi 637,50 zł na osobę. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 3 ust. 23 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy polegający na braku jego zastosowania wobec utraty od dnia 1 października 2017.r dochodu z 1/2 etatu pracy w A Sp. z o.o. W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. . Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( t.j. Dz.U.2018 poz.1302- dalej "p.p.s.a.") . Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. uchylającą częściowo decyzję ostateczną Prezydenta Miasta K. wydaną w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinnego na syna i córkę strony na okres zasiłkowy 2017/2018 oraz przyznająca świadczenie rodzinne na syna i córkę skarżącej w okresie od 1 listopada 2017 r. do 30 listopada 2017 r. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że został ona wydany w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania. Powołany jako podstawa prawna wznowienia postępowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. określa, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organy obydwu instancji podejmując sporne w sprawie rozstrzygnięcia wskazały, że w prawie wystąpiły przesłanki ustawowe uprawniające do wznowienia postępowania, gdyż mąż skarżącej uzyskał dodatkowy dochód z tytułu zatrudnienia od dnia 1 października 2017 roku w Firmie B z siedzibą w K. w kwocie 1138,75 zł. Osiągnięcie tego dochodu w listopadzie 2017 r. spowodowało wzrost miesięcznego dochodu rodziny na osobę od grudnia 2017 r. do wysokości 943. 27 zł., a w konsekwencji przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ( 674,00 zł). Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.s.r., świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 u.s.r.). Stosownie do art. 4 ust. 2 u.s.r., prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674.00 zł (art. 5 ust. 1 u.s.r.). Jak wynika z art. 8 pkt 6 u.s.r., do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy (art. 24 ust. 1 u.s.r.), z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. 2. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W razie utraty dochodu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Istotne w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego jest ustalenie przez organ "dochodu rodziny" wnioskodawcy, który stosownie art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodziny, oznacza sumę dochodów członków rodziny. Definicja "dochodu członka rodziny", została przedstawiona w art. 3 pkt 2a ww. ustawy, jako przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt 23 c u.s.r. "utrata dochodu" oznacza utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej Ustawodawca operuje na gruncie ww. ustawy pojęciami dochodu uzyskanego i dochodu utraconego, mając na względzie urealnienie dochodu w dacie przyznania świadczeń, dla którego punktem odniesienia jest sytuacja dochodowa członków rodziny w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2a u.s.r.) z uwzględnieniem aktualnego poziomu dochodu wnioskodawcy oraz członków jego rodziny. Znajduje to potwierdzenie w art. 5 ust. 4 u.s.r., zgodnie z którym, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Niespornym w sprawie jest, iż w roku bazowym 2016 mąż strony pracując firmie A sp. z o.o. uzyskał dochód 2634,33 zł. W firmie tej zatrudniony był od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 30 września 2017r. na pełnym etacie na stanowisku [...] gdzie dochód wynosił 3493,21 zł brutto; netto 2500 zł, a od 1 października 2017 r. zmniejszeniu uległ wymiar etatu do ½ w tym podmiocie gospodarczym przy dochodzie brutto 1770,16 zł , netto 1300 zł. Z akt sprawy wynika także iż od 1 października 2017r. mąż strony podjął dodatkowo zatrudnienie na ½ etatu w firmie B z siedzibą w K. gdzie od dnia 1 października 2017r. do dnia 31 grudnia 2017r. uzyskiwał dochód brutto w kwocie 1653,82 zł. W odwołaniu jak również w skardze strona konsekwentnie podnosiła, że organy dokonując analizy sytuacji finansowej jej rodziny nie uwzględniły utraty dochodu męża wynikającego z faktu zmniejszenia etatu i wynagrodzenia za pracę od 1 października 2017r. w firmie A sp. z o.o. z siedzibą w K., gdzie z przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia o zarobkach wynikało, że wynagrodzenie męża u tego samego pracodawcy poczynając od 1 października 2017 r. uległo znacznemu obniżeniu. To zaś skutkowało w jej ocenie podjęciem wadliwego w sprawie rozstrzygnięcia z uwagi na nie uwzględnienie faktycznej utraty dochodu. Istota sporu sprowadzała się zatem do oceny, czy organy orzekające w sprawie obowiązane były uwzględnić obniżenie wynagrodzenia, co wiązało się z wykładnią pojęcia utraconego dochodu. Jak już wskazano wyżej definicja pojęcia "utrata dochodu" została zawarta w art. 3 pkt 23 u.s.r. Zauważyć należy, że w złożonym odwołaniu skarżąca zarzuciła nieprawidłowe ustalenie dochodu na osobę w rodzinie w związku z utratą części dochodu uzyskiwanego przez jej męża w firmie A Sp. z o.o. w K., co wiązało się z podjęciem zatrudnienia w firmie B w K. Zdaniem skarżącej nieuwzględnienie wszystkich okoliczności związanych z zatrudnieniem jej męża miało wpływ na treść decyzji wydanej na skutek wznowienia postępowania. Jest oczywistym, że w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy powinien odnieść się do tej kwestii, dokonując ustaleń w tym zakresie, a następnie należycie i wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko. Czego niewątpliwie Kolegium w niniejszej sprawie nie uczyniło. Wskazać należy, że organowi odwoławczemu przysługują zarówno kompetencje kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że powinien on sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto powinien rozpoznać sprawę merytorycznie. Wynika to jednoznacznie z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie. Ustaleń tych dokonuje organ i powinny one znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a zwłaszcza w przywołanych dowodach. W tym kontekście trzeba podnieść, że kognicja Sądu administracyjnego nie pozwala również na zwolnienie organu z dokonania oceny poprzez pryzmat okoliczności przytoczonych przez stronę w odwołaniu, jak też "na zastąpienie organu" w dokonaniu takiej oceny. Zagadnieniem, które wymaga rozważenia w realiach rozpoznawanej sprawy jest wykładania pojęcia "utraty dochodu". W orzecznictwie sądowym, które Sąd orzekający w pełni podziela, przyjmuje się, że nie chodzi jedynie o utratę zatrudnienia w całości ale dla przyjęcia utraty dochodu wystarczająca jest utrata zatrudnienia w części, np. wskutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. , sygn. akt. I OSK 759/12 " jeżeli ustawodawca definiuje, że pod pojęciem utraty dochodu należy rozumieć utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to to ostatnie pojęcie obejmuje również utratę zatrudnienia lepiej płatnego na rzecz gorzej wynagradzanego, nawet jeżeli do tego doszło w drodze wypowiedzenia zmieniającego. Podobnie w wyroku z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17 Naczelny Sąd Administracyjny skoro "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów. Wykładni art. 3 pkt 23 lit. c) u.s.r. nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Ten pogląd skład orzekający w całości podziela . W konsekwencji powyższego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 23 lit.c) u.s.r. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji . Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną przez Sąd wykładnię art.3 ust. 23 lit. c) u.s.r. i dokonają z jej uwzględnieniem oceny, czy zachodzą podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie art. 151 k.p.a.