I OSK 759/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska–Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 954/11 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 17 listopada 2011 r., II SA/Bd 954/11 oddalił skargę P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporny pozostaje fakt, że skarżąca spełnia wszystkie kryteria wymienione w art. 9 ust. 1 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.). Sporna była jedynie kwestia tego, czy dochód rodziny przekracza w przeliczeniu na osobę kwotę 725 zł wskazaną w art. 9 ust. 2 cyt. ustawy. W celu ustalenia tego Sąd rozważył, czy pod pojęciem utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 pkt 17 ustawy z 7 września 2007 r. mieści się zmiana warunków płacy i pracy spowodowana wypowiedzeniem zmieniającym. Skoro umowa o pracę matki skarżącej uległa rozwiązaniu i w tym samym dniu zawarła ona kolejną umowę z tym samym pracodawcą i to obowiązującą od dnia następnego, doszło faktycznie jedynie do zmiany wynagrodzenia, a nie do utraty zatrudnienia. Zwrócono uwagę na fakt, że sam pracodawca potwierdził w zaświadczeniu z 23 marca 2011 r. ciągłość zatrudnienia u niego matki skarżącej. W zaświadczeniu tym wskazano, że L. S. pracuje od 1 października 1996 r. do: nadal, a od stycznia 2011 r. uzyskuje niższy dochód. Skoro matka skarżącej pracuje bez przerwy u tego samego pracodawcy na pełnym etacie, nie można mówić o utracie dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992). Zacytowano wyrok NSA z 4 listopada 2011 r. (I OSK 1047/11), który co prawda dotyczy ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale z uwagi na taką samą treść art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma pełne zastosowanie w niniejszej sprawie. NSA wskazał w nim, że utrata zatrudnienia oznacza m.in. utratę pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę, nie oznacza natomiast zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu, czy podwyższeniu wynagrodzenia, przy trwaniu stosunku pracy (a w niniejszej sprawie stosunek prawny trwa nieprzerwanie od 1996 r. do chwili obecnej). Analiza przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych: art. 3 pkt 22 i 23, art. 5 ust. 4 nie daje podstaw do uznania, że w przypadku obniżenia wynagrodzenia za pracę przy trwającym stosunku pracy następuje utrata dochodu w rozumieniu art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Okoliczność, że matce skarżącej z dniem 1 stycznia 2011 r., czyli w kolejnym roku po roku kalendarzowym stanowiącym podstawę obliczenia dochodu rodziny, obniżono wynagrodzenie, nie może być uznana za dochód utracony w rozumieniu art. 9 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Tym samym nie ma znaczenia argumentacja skarżącej dotycząca tego, czy możliwe jest uznanie za dochód utracony faktu utraty dochodu w kolejnym roku następującym po roku kalendarzowym stanowiącym podstawę obliczenia dochodu rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), skoro w ogóle nie doszło do takiej utraty dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie może budzić wątpliwości to, że organy administracji prawidłowo wyliczyły dochód rodziny skarżącej, dochodząc do wniosku, że przekroczone zostało kryterium dochodowe stanowiące ustawowy wymóg przyznania świadczenia. Skoro dochód skarżącej wynosił 1100 zł, a dochód jej matki wynosił 18549,12 zł, to wyliczenia organów są prawidłowe. Nawet przy ustaleniu, że doszło do utraty dochodu przez skarżącą (tj. kwoty 1100 zł), to i tak dochód w przeliczeniu na jedną osobę wynosi kwotę 772,88 zł, a więc przekracza kwotę 725 zł. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez P. S. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. - art. 2 pkt 17 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że pod pojęciem utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu tego przepisu nie mieści się zmiana warunków płacy i pracy spowodowana wypowiedzeniem zmieniającym dokonanym matce skarżącej; - art. 3 pkt 23 lit. c ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie doszło jedynie do zmiany wynagrodzenia a nie utraty zatrudnienia, to jest, że pod pojęciem utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu tego przepisu nie mieści się zmiana warunków płacy i pracy spowodowana wypowiedzeniem zmieniającym; 2. prawa procesowego, tj. - art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku pozostałych zarzutów formułowanych przez skarżącą i ich oceny; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo takiego obowiązku; - art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej oceny zgodności z prawem działania organu administracji w toku przeprowadzonej kontroli, polegającego na odmowie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla skarżącej; - naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniesionej przez skarżącego skargi pomimo braku podstaw do tego; 3. art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), poprzez niedokonanie prawidłowej oceny zgodności z prawem działania organów administracji. Mając na uwadze powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Jednocześnie pełnomocnik oświadczył, że koszty te nie zostały zapłacone w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia spornych przepisów, popierana przez skarżącą, nie jest sprzeczna z ich treścią, nie prowadzi do obejścia prawa, a przede wszystkim, zgodna jest z linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2008 r., I OSK 1323/07 dokonał wykładni spornego przepisu: "przepis art. 3 pkt 23 lit c ustawy (o świadczeniach rodzinnych) przez utratę dochodu rozumie utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z jego treści nie wynika, aby chodziło o utratę zatrudnienia w ogóle, czyli o całkowite zaprzestanie wykonywana pracy na podstawie stosunków prawnych wskazanych w pkt 22 art. 3 ustawy. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest finansowe wsparcie rodzin uzyskujących dochody w określonej wysokości, a nie wyłącznie osób, które nie uzyskują żadnych dochodów. Wobec tego brak jest podstaw, aby - tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji - utratę zatrudnienia utożsamiać z całkowitą utratą dochodów. Utratę zatrudnienia należy wiązać z rozwiązaniem konkretnego stosunku prawnego [...] W konsekwencji bowiem dochodzi do utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit c) ustawy. Wymaganie całkowitej utraty dochodów prowadziłoby do sytuacji, że art. 5 ust. 4 ustawy miałby zastosowanie wyłącznie do osób, które stały się bezrobotne." Tylko takie, szerokie rozumienie przedmiotowych przepisów, zgodne będzie z celem norm regulujących prawo do otrzymania przedmiotowych świadczeń i pozwoli urzeczywistnić je oraz ich cel w praktyce. Podobne stanowisko zaprezentował WSA w Gliwicach w wyroku z 6 czerwca 2008 r., IV SA/Gl 1277/07 i WSA w Rzeszowie w wyroku z 9 października 2007 r., II SA/Rz 183/07. Wszystkie ww. orzeczenia wpisują się w aktualnie ukształtowaną linię orzeczniczą. Sąd I instancji nie zajmował się w toku rozpatrywania niniejszej sprawy pozostałymi kwestiami. W związku z powyższym, skarżąca zarzuciła Sądowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku zarzutów formułowanych w skardze. Sąd nieprawidłowo ustalił bowiem stan faktyczny sprawy, a wręcz wydał orzeczenie w oparciu o stan nieustalony. Przykładowo, zgodnie z § 11 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836), prawo do świadczeń ustala się od pierwszego pełnego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu (...). Sąd w ogóle nie zajął się kwestią prawidłowości ustalenia przez organy administracji okresu, który obejmuje prawo do świadczeń. Nie wskazał też, od kiedy skarżąca utraciła dochód (otrzymywane stypendium). Wszystkie te okoliczności zostały przez Sąd pominięte a przynajmniej nie wynikają one z uzasadnienia skarżonego wyroku, co uzasadnia naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bo gdyby prawidłowo ustalono, że w sprawie nastąpiła utrata dochodu (utrata stypendium przez skarżącą, zmiana warunków pracy i płacy matki skarżącej), skarżąca nie przekroczyłaby wymaganego kryterium dochodowego (725 złotych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy są trafne. W pierwszej kolejności należy podzielić zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 17 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu – oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skoro ustawodawca definiuje, że pod pojęciem utraty dochodu należy rozumieć utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to to ostatnie pojęcie obejmuje również utratę zatrudnienia lepiej płatnego na rzecz gorzej wynagradzanego, nawet jeżeli do tego doszło – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – w drodze wypowiedzenia zmieniającego. Z tych samych powodów należy podzielić zarzut dokonania błędnej wykładni art. 3 pkt 23 lit. c ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, żeby Sąd pierwszej instancji rozważał kwestię prawidłowości ustalenia przez organy administracji okresu, warunkującego prawo do świadczeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uzasadnia to zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec uregulowania zawartego w § 11 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem, pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona w całości.