II SA/Gl 427/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 5, § 8 pkt 5, § 9 ust. 2, § 8 pkt 12, § 12 pkt 3, § 20 ust. 4, § 21 ust. 2 zaskarżonej uchwały, 2. umarza postępowanie odnośnie § 3 tiret pierwszy zaskarżonej uchwały, 3. oddala skargę w pozostałej części. Rada Miejska w B. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy B.. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z zm.) w związku z art. 19 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. nr 72, poz. 747 z zm.). Skargą z dnia [...] 2006 r. Wojewoda [...] w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały w części, a mianowicie § 5 i § 8 pkt 5 jako sprzecznego z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 z zm.), dalej określonej jako "ustawa"; § 8 pkt 12 jako sprzecznego z art. 15 ust. 1 ustawy; § 12 pkt 3 i § 20 ust. 4 jako sprzecznego z § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 26, poz. 257), dalej powoływane jako "rozporządzenie"; § 19 jako sprzecznego z art. 27 ust. 5 ustawy; § 21 ust. 2 jako sprzecznego z art. 19 ust. 2 ustawy. Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2006 roku pełnomocnik Wojewody rozszerzył żądanie o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 2 jako przekraczającego zakres delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy oraz § 3 w części definiującej pojęcia: "ustawa", "odbiorca", "wodomierz główny" z tym, że na tej samej rozprawie cofnął on żądanie dotyczące stwierdzenia nieważności § 3 w części dotyczącej definicji "ustawy". Rada Miejska w B. wniosła o oddalenie skargi z tego powodu, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...], poz. [...], a więc weszła do obrotu prawnego, co oznacza, że proces nadzorczy Wojewody został pozytywnie dla Rady zakończony. Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2006 roku pełnomocnik Rady dodatkowo podkreślił, iż Rada redagując zaskarżoną uchwałę dążyła do zapewnienia jej zrozumiałości dla ogółu obywateli gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Według art. 19 ust.2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. "Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy". Artykuł 19 powołanej ustawy stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Zawiera on zatem normy realizujące te prawa i obowiązki i jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 1 i ust. 2). Podjęcie uchwały w oparciu o przepis art. 19 ust. 1 ustawy zobowiązywało radę gminy z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 – będącym normą iuris cogentis – elementów, a z drugiej, czyniło niedopuszczalnym zamieszczaniu w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym lub stanowiących powtórzenie zapisów ustawy z 7 czerwca 2001 r. oraz innych powszechnie obowiązujących aktów prawnych. Akty normatywne o charakterze podustawowym, a takimi są akty prawa miejscowego, nie mają za zadanie zastępować ustaw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż uchwała organu gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest zawarte w obowiązujących powszechnie aktach prawnych (wyrok II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17; wyrok II SA/Ka 508/02, wyrok II SA/Ka 1831/02). Zaskarżona uchwała w części to jest § 5, § 5 pkt 5, § 8 pkt 12, § 12 pkt 3, § 20 ust. 4, § 21 ust. 2 i § 9 ust. 2 nie spełnia powyższych warunków, co słusznie zauważył organ nadzoru. § 5 i § 8 pkt 5 regulaminu stanowią powtórzenie art. 5 ust. 1 ustawy, § 8 pkt 12 nakładający na przedsiębiorstwo obowiązek budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w zakresie wynikającym z wieloletniego planu rozwoju i modernizacji powtarza obowiązek wynikający z art. 15 ust. 1 ustawy; § 12 pkt 3 i § 20 ust. 4 dotyczące prawa wniesienia przez odbiorcę reklamacji regulowane są § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.08.2002 r. w sprawie określenia taryf, wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 25.03.2002 r.). W tym także rozporządzeniu – Rozdział 6 – zawarta jest regulacja dotycząca wniosku o zatwierdzeniu taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a art. 19 ust. 2 ustawy nie daje dodatkowych podstaw do określenia "wzoru wniosku o zawarcie umowy" co czyni zapis § 21 ust. 2 regulaminu sprzecznym z prawem. W § 9 ust. 2 regulaminu przewidziano możność obciążenia odbiorcy kosztami wykonania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne kontroli i analiz jakości ścieków. Zapis ten nie znajduje uzasadnienia w delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy. Delegacja ta ma wprawdzie charakter otwarty, ale nie oznacza to, że rada gminy może nałożyć w drodze regulaminu na odbiorcę usług obowiązek uiszczenia określonych opłat. Nie podzielił natomiast skład orzekający stanowiska organu nadzoru co do naruszenia prawa przez radę § 19 uchwały z uwagi na jego sprzeczność z art. 27 ust. 5 ustawy. W art. 27 ust. 5 ustawy uregulowany jest sposób obliczania ilości odprowadzanych ścieków w razie braku urządzeń pomiarowych bez uwzględnienia okoliczności z jakich źródeł odbiorca pobiera wodę. Natomiast § 19 regulaminu dotyczy odprowadzania ścieków w sytuacji pobierania wody nie tylko z urządzeń przedsiębiorstwa, ale i z innych źródeł, przy czym odbiorca posiada wodomierz własny i wodomierz główny. Treść § 19 nie stanowi więc powtórzenia art. 27 ust. 5 ustawy, a jedynie jego uszczegółowienie przez wskazanie szczególnej sytuacji odbiorcy i stanowi wyraz dostosowania w ramach delegacji z art. 19 ust. 2 regulaminu do warunków lokalnych. Dlatego w tej części Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. Za nienaruszające prawo należało także uznać zapisy § 3 uchwały w części definiującej pojęcia "odbiorca" (tiret 3) i wodomierz (tiret 5). Zapisy te nie powtarzają i nie modyfikują zapisów ustawy, a jedynie wskazują, że pojęcia te zostały wyjaśnione w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Oznacza to, że także w tej części skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) dalej ppsa. Wydaje się, że organ nadzoru odnośnie tej ostatniej kwestii podzielił zaprezentowane obecnie stanowisko Sądu, skoro już na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2006 r. cofnął skargę co do § 3 tiret pierwszy (definicja ustawy). W następstwie cofnięcia skargi w tej części Sąd w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 ppsa umorzył postępowanie. Podsumowując należy stwierdzić, iż z uwagi na omówione wyżej naruszenia prawa, które Sąd uznał za istotne, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ppsa w części, a to mianowicie § 5, § 8 pkt 5, § 9 ust. 2, § 8 pkt 12, § 12 pkt 3, § 20 ust. 4 i § 21 ust. 2. W tej części nie orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w części objętej stwierdzeniem nieważności, bowiem wstrzymanie wykonania – nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego. Wykonanie aktu normatywnego polega na wprowadzeniu tego aktu w życie, jeżeli więc akt prawa miejscowego wszedł w życie (tak jak w niniejszej sprawie), to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o jego wstrzymaniu (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15.05.2000 r., OPS 1/00, ONSA 20000, nr 4, s. 134). Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko rady domagającej się oddalenia skargi z uwagi na opublikowanie spornej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co oznacza zakończenie procesu nadzorczego Wojewody, przewidzianego rozdziałem 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wynika to już z porównania brzmienia art. 91 ust. 1 i 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. O ile organ nadzoru we własnym zakresie, to jest w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia – w przypadku ich sprzeczności z prawem – nie stwierdzi nieważności to może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Organ nadzoru nie jest więc ograniczony żadnym terminem, w tym terminem publikacji ani zobowiązany do poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.