II SA/Gl 427/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu usunięcia odpadów. oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. T. N. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. w sprawie zmiany stosunków wodnych na jego gruncie spowodowanych nadsypaniem terenu działki nr [...]w C. odpadami pochodzącymi z remontu drogi i budowy kanalizacji oraz składowania odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych. Wskazał, że na działce nr [...]Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. składował frez z budowy drogi nr [...]. Ponadto podczas budowy kanalizacji w P. "A" Sp. z o.o. w L. wynajmowało ten teren od A. i R.G. na składowanie kruszywa do budowy sieci kanalizacyjnej, nadsypując działkę na wysokość ok. 2 m odpadami o kodach: [...]. Powyższe pismo w dniu [...]r. zostało przekazane Burmistrzowi P., który wszczął odrębne postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie wnioskodawcy oraz będące przedmiotem niniejszej sprawy postępowanie w sprawie składowania odpadów na działce nr [...]. W toku tego ostatniego postępowania organ pierwszej instancji uzyskał wyjaśnienia od A. i R. G., że w [...] r. nabyli oni przedmiotową nieruchomość na aukcji wraz ze starym gospodarstwem z obiektami inwentarskimi i gospodarczymi. Dokonali oni rozbiórki tych obiektów, a powstały gruz rozplanowany został do utwardzenia terenu działki wraz ze zjazdami. W okresie od [...]r. teren ten był wynajmowany przez "A" Sp. z o.o. w L. z wykorzystaniem na magazyn sypkich materiałów budowlanych (piasek, żwir, kamień) do budowy wodociągu i kanalizacji, a także jako plac pod sprzęt budowlany. W dniu [...] r. odbyła się wizja w terenie, podczas której przedstawiciel Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. oświadczył, że nie posiada dokumentacji potwierdzającej, że frez z budowy drogi nr [...]w C. był składowany na powyższej działce. Organ uzyskał także wyjaśnienia od "A" Sp. z .o.o. w L., z których wynika, że działka nr [...]była przez ten podmiot dzierżawiona w latach 2008-2009 r. z wykorzystaniem tylko i wyłącznie jako plac magazynowo-manewrowy, a nie składowisko odpadów. Po zakończeniu prac związanych z budową kanalizacji teren ten uporządkowano i przekazano właścicielom bez uwag. Nadto, na podstawie dokumentacji geotechnicznej opracowanej dla potrzeb wstępnego rozpoznania warunków gruntowo-wodnych podłoża w rejonie projektowanej budowy pawilonu handlowego na działce nr [...], organ pierwszej instancji ustalił, że znajdują się na niej m.in. utwory antropogeniczne – nasypy mineralno-gruzowo-kamieniste. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Burmistrz P. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Na skutek odwołania T. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchyliło powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uzyskał informację, że z dniem [...]r. nowym właścicielem działki nr [...]jest "B" w S.. Następnie, w [...]r. przeprowadzono kolejne oględziny terenu, w wyniku których ustalono, że jest tam prowadzona budowa pawilonu handlowo- usługowego, zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...]r. nr [...]. W trakcie robót ziemnych prowadzonych pod budowę fundamentów tego obiektu nie stwierdzono zaś odpadów niebezpiecznych (np. azbestu) ani ropopochodnych. Widoczny profil glebowy na całym widocznym przekroju pod fundamentem to glina. Według kierownika budowy gruz pochodzący z rozbiórki dawnych obiektów gospodarskich stanowił wierzchnią warstwę o grubości około 30 cm i został usunięty z placu budowy. W dalszej kolejności, na wniosek pełnomocnika T. N., przeprowadzono dowód z przesłuchania świadka L.K., który w latach [...]r. użytkował grunt orny, będący własnością T. N. (działka nr [...]). Zgodnie z jego oświadczeniem w pasie około 15 m na działce nr [...]przyległej do rowu składowano pozostałości z remontu dróg, frezu, elementów betonowym. W dniu [...]r. przeprowadzono kolejne oględziny potwierdzające, że na nieruchomości nie ma pozostałości odpadów niebezpiecznych i ropopochodnych. Na wierzchniej warstwie widoczne były natomiast śladowe ilości gruzu, gazobetonu oraz cegieł, pochodzące, zdaniem kierownika budowy, z pozostałości dawnych zabudowań gospodarskich. Na skutek udzielonej przez T. N. informacji o wywozie w dniu [...]r. pozostałości ziemi, gruzu, frezu oraz asfaltu z terenu przedmiotowej nieruchomości na tereny położone w C. przy ul. [...] oraz w miejscowości G. przy ul. [...], organ przeprowadził w dniu [...]r. oględziny tych terenów. Wizja w terenie potwierdziła, że w te miejsca wywieziona została ziemia i śladowe ilości gruzu pochodzące z prac budowlanych prowadzonych na działce nr [...]. W toku dalszego postępowania do akt sprawy złożone zostało pismo Przedsiębiorstwa "A" Sp. z o.o. w L., w którym jednoznacznie oświadczono, że na przedmiotowej nieruchomości nie były składowane żadne materiały mogące w rozumieniu odpowiednich przepisów prawa stanowić odpady. Nadto, organ pozyskał informację, że postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt [...] Prokuratura Rejonowa w P. odmówiła wszczęcia śledztwa w sprawie składowania na tej działce odpadów. W wyniku wniosku pełnomocnika T. N. w dniu [...]r. ponownie przesłuchano L.K., który podtrzymał wcześniejsze zeznania i wyjaśnił, że nie widział jak zakopywano odpady na nieruchomości. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Burmistrz P., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej zwanej k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie składowania odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych na działce nr [...]w C.. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ nie stwierdził bowiem obecności odpadów o kodach [...], ani na powierzchni nieruchomości, ani w żadnym z przeanalizowanych profili glebowych. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik T. N. podniósł, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie było wystarczające do umorzenia postępowania. Wykonawca robót budowlanych nie przedstawił potwierdzeń składowania odpadów w postaci frezów asfaltowych z remontowanych dróg i papy pokrywającej dach starego budynku w innych miejscach. Jego zdaniem, należało przeprowadzić odwiert kontrolowany w nasypie ułożonym przez wykonawcę. Zwrócił również uwagę na naruszenie stosunków wodnych na gruncie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odwołania tego nie uwzględniło i decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usuniecie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania wymagane jest ustalenie: istnienia odpadów, składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika, że obecnie na działce nr [...]w C. nie są składowane odpady o kodach [...]. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym powyższa działka w latach [...]była użytkowana przez rożne podmioty i czasowo były tam gromadzone pozostałości z remontu dróg, frezu oraz elementy betonowe, lecz zostały one usunięte przez użytkownika nieruchomości. Obecnie jednak nie znajdują się tam już żadne odpady wobec tego nie zachodzi dyspozycja z art. 26 ustawy o opadach. Powołując się na regulację art. 105 k.p.a. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na brak przedmiotu postępowania w postaci odpadów. Odnosząc się do argumentacji odwołania Kolegium wskazało, że nie można wydać decyzji nakazującej usuniecie odpadów opierając się tylko na domniemaniu, że jeden z użytkowników nieruchomości być może prowadził kiedyś, użytkując przedmiotową działkę, niewłaściwą gospodarkę odpadami. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. złożył pełnomocnik T. N., wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesione zostały zarzuty naruszenia: art. 26 ustawy o odpadach w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 w zw. z art. 80 k.p.a., a także art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tych zarzutów pełnomocnik skarżącego wskazał, że w sprawie ustalone zostało, iż na nieruchomości nr [...]w C. były składowane odpady niebezpieczne. Natomiast kwestią sporną były dalsze ich losy. Według pełnomocnika odpady te zostały zakopane (o czym świadczy rozmiar nasypu), zaś twierdzenia inwestora o ich przeniesieniu mają charakter gołosłowny. Organ winien wyjaśnić tę kwestię poprzez dokonanie odkrywki bądź lokalnego przewiertu wspomnianego nasypu, pobierając próbki gruntu. Wniosek dowody skarżącego w tym przedmiocie nie został jednak rozpoznany z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego działanie to miało ustrzec gminę przed odpowiedzialnością odszkodowawczą, z uwagi na wydane wcześniej decyzje korzystne dla inwestora. Nadto, w skardze wytknięto Kolegium, że winno sprawę zadbać co do istoty. Tymczasem Kolegium nie zauważyło, że wnioski dowodowe skarżącego zostały rozpoznane negatywnie, bądź pozostawiono je bez rozpoznania. Pełnomocnik zwrócił również uwagę, że stroną postępowania jest podmiot budujący znaną sieć sklepów, co powoduje, że sytuacja skarżącego w postępowaniu administracyjnym była "niezbyt komfortowa". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji dwukrotnie przychylał się do wniosków dowodowych skarżącego dotyczących przesłuchania świadka, który podczas drugiego przesłuchania zeznał, że nie widział faktu zakopywania odpadów na działce. Nadto, w trakcie oględzin na działce w dniu [...]r. kierownik budowy oświadczył, że w trakcie robót ziemnych nie stwierdzono obecności żadnych odpadów, zatem dokonywanie odkrywki byłoby bezzasadne. W piśmie procesowym z dnia [...]r. uczestnik postępowania "B". w S. wniosła o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do treści skargi uczestnik zwrócił uwagę, że sam skarżący poinformował organ, że samochody wywoziły odpady z terenu nieruchomości. Z kolei późniejsze oględziny miejsc, gdzie miały być one przewiezione nie potwierdziły tezy, że w ich skład wchodziły odpady niebezpieczne. Wyjaśnił także, że wysokość nasypów, na których posadawiane są placówki handlowe nie wynika z ilości zakopanych pod nimi odpadów, a z dokumentacji projektowej będącej podstawą ich budowy. Uczestnik postępowania za bezzasadne uznał także twierdzenie odnośnie obawy organu pierwszej instancji przed odpowiedzialnością odszkodowawczą gminy, wskazując na brak podstaw prawnych w tym zakresie. Odnosząc się do kwestii "niezbyt komfortowej" pozycji prawnej skarżącego, z uwagi na dysproporcję pomiędzy wielkością przedsiębiorstw prowadzonych przez strony postępowania, uczestnik zaakcentował fakt dwukrotnego uwzględnienia wniosku dowodowego w postaci zeznań L. K.. Jego zdaniem działania skarżącego należy ocenić jako szczególnego rodzaju pozarynkową walkę z uczestnikiem jako inwestorem pawilonu handlowego konkurencyjnego dla działalności prowadzonej przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania, nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania administracyjnego organy orzekające nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza P. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie nakazu usunięcia odpadów z nieruchomości nr [...]w C.. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego (organ odwoławczy dochodzi do analogicznych ustaleń). Zdaniem Sądu organ drugiej instancji prawidłowo zastosował omawiany przepis. Podstawą prawną umorzenia postępowania był natomiast art. 105 § 1 k.p.a., stosownie do którego, gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. W piśmie przekazanym Staroście [...], datowanym na dzień [...]r. T. N. zwrócił się z prośbą o pomoc w sprawie zmiany stosunków wodnych na jego gruncie spowodowanych nadsypaniem terenu działki nr [...]w C. odpadami pochodzącymi z remontu drogi i budowy kanalizacji oraz składowania odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych. Pismo to poskutkowało wszczęciem dwóch odrębnych postępowaniach w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie oraz w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, w wyniku którego podjęta została decyzja objęta niniejszą skargą. Zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów, zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usuniecie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust.2). Aby wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach niezbędne jest zatem ustalenie istnienia odpadów, ich składowania w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania oraz podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów. W trakcie prowadzonych przez organ czynności wyjaśniających nie potwierdziły się zarzuty skarżącego odnośnie składowania obecnie na działce nr [...]w C. wskazanych przez niego odpadów. Jak wynika z trzykrotnie przeprowadzonych przez organ pierwszej oględzin powyższej nieruchomości oraz jednoznacznych i konsekwentnych oświadczeń kolejnych użytkowników tej działki w latach [...]były gromadzone pozostałości z remontu dróg, frezu i elementy betonowe, lecz zostały usunięte. Również, zeznania świadka L. K., powołanego na wniosek T. N., nie potwierdziły okoliczności zakopania odpadów na działce nr [...]. Nadto, na podstawie dokumentacji geotechnicznej opracowanej dla potrzeb wstępnego rozpoznania warunków gruntowo-wodnych podłoża w rejonie projektowanej budowy pawilonu handlowego na działce nr [...], organ pierwszej instancji ustalił, że znajdują się na niej m.in. utwory antropogeniczne – nasypy mineralno-gruzowo-kamieniste. Wbrew zarzutom skargi nie zachodziła zatem potrzeba przeprowadzenia dodatkowego dowodu poprzez dokonanie odkrywki bądź lokalnego przewiertu nasypu. Dalsze postępowanie dowodowe w sprawie mogłoby oznaczać poszukiwanie niejako "na siłę" powodów do prowadzenia postępowania administracyjnego, w sytuacji w której okoliczności sprawy wskazują na brak przesłanek z art. 26 ustawy o odpadach. Organ pierwszej instancji w motywach decyzji precyzyjne omówił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Jego ustaleń z braku dowodów przeciwnych nie można zaś uznać za dowolne, czy też niepełne. Zgromadzona w sprawie dokumentacja była wystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia i stanowiła dowód, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Przez pojęcie środka dowodowego należy bowiem rozumieć wszelkie źródła informacji, które mogą się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Przepis ten nie różnicuje znaczenia środków dowodowych z uwagi na ich źródło i rodzaj. Zdaniem Sądu nie mogło też odnieść skutku twierdzenie pełnomocnika skarżącego co do "stronniczego" prowadzenia postępowania dowodowego. Wszak organ pierwszej instancji dwukrotnie uwzględnił wniosek dowodowy skarżącego o przysłuchanie w charakterze świadka L. K., a także na skutek udzielonej przez skarżącego informacji o wywozie odpadów na tereny położone w C. przy ul. [...] oraz w miejscowości G. przy ul. [...] przeprowadził w tych miejscach oględziny. Wizja w terenie potwierdziła, że z nieruchomości nr [...]wywieziona została ziemia oraz śladowe ilości gruzu pochodzące z prac budowlanych. Bezzasadny okazał się wobec tego zarzut naruszenia norm proceduralnych odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 75 §1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.). W ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. stwierdzić należy, że samo domniemanie, że jeden z użytkowników działki nr [...]mógł kiedyś prowadzić niewłaściwą gospodarkę odpadami nie może stanowić podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach, skoro organ nie miał żadnych przesłanek do przyjęcia, że spełnione zostały warunki określone w tym przepisie, w szczególności brak było powodu, aby twierdzić, że odpady zostały zakopane w nasypie znajdującym się pod obiektem handlowym. Jeżeli jednak postępowanie administracyjne już zostało wszczęte – w tak w niniejszej sprawie - to prawidłowo organ pierwszej instancji umorzył je jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji przestawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia, Sąd nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.