II SA/Gl 428/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Rafał Wolnik ( spr.) Protokolant stażysta Ewelina Kutermankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy G. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla obszaru tej Gminy. Uchwała ta, jak wskazała Rada, została podjęta na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2005 roku, Nr 190, poz. 1606) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 85, poz. 729) w związku z art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 z późn. zm.). Wojewoda Ś., skargą z dnia [...] roku na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżył powyższą uchwałę w całości, zarzucając jej naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i w związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu organ nadzoru wywodził, że skoro zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, to jest prawem miejscowym, a norma prawna w oparciu o którą została podjęta zobowiązuje radę do wyczerpania zakresu wskazanego w art. 19 ust. 2 ustawy. Zaskarżoną uchwałą nie określono natomiast minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a jedynie powtórzono art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (§ 2 pkt 1 regulaminu) oraz odesłano do zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (§ 2 pkt 2 regulaminu). Ten ostatnio wymieniony zapis regulaminu stanowi w ocenie organu nadzoru subdelegację uprawnień prawotwórczych rady, powierzając wyznaczenie minimalnego poziomu usług wodociągowo-kanalizacyjnych organom właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w przedmiocie zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zarzucono także, że zaskarżony regulamin nie określa w istocie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Ograniczono się bowiem w tej materii do wskazania warunków i trybu zmiany umowy związanej ze zmianą taryfy oraz przesłanek wygaśnięcia umowy (§ 9 i § 10 regulaminu). Z kolei postanowienia § 7 regulaminu stanowią powtórzenie przepisów ustawy. Nadto Wojewoda Ś. za sprzeczne z prawem uznał w skardze także inne ustalenia uchwały (wskazano konkretne §§ regulaminu) jako powtarzające zapisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 256, poz. 257) lub też modyfikujące zapisy powołanych norm. Wskazał organ nadzoru także, że postanowienia § 25, § 15 ust. 4, § 16 ust. 3 – 5 oraz § 17 zd. trzecie regulaminu przekraczają ustawową delegację, co w przypadku aktów prawa miejscowego również stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G. wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada Gminy przedstawiła rozbieżność poglądów wyrażonych tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie co do terminu, w jakim organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ustawy samorządowej. Wywiodła, że w jej ocenie zasadnym jest dokonanie takiej wykładni, w myśl której organ nadzoru jest związany terminem określonym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). To z kolei oznacza, że w stosunku do zaskarżonej uchwały bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi rozpoczął się z dniem [...] roku (uchwała doręczona została Wojewodzie w dniu [...] roku), a termin ten upłynął z dniem [...] roku. Tymczasem skarga wpłynęła do Urzędu Gminy w dniu [...] roku, a więc po [...] dniach od upływu terminu do jej wniesienia, co skutkować winno jej odrzuceniem. Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów skargi organ Gminy wskazał, że brak jest normatywnego oparcia dla zakazu wypełniania aktów prawa miejscowego przepisami zawartymi w innych aktach, zwłaszcza w ustawach. Samo zaś odwołanie się do orzecznictwa NSA nie jest przekonywujące, albowiem orzeczenia tego Sądu nie są źródłami prawa. Stwierdzono ponadto, wskazując konkretne zapisy uchwały, że zarzut powtórzenia regulacji ustawowych jest tylko w części prawdziwy, gdyż w większości zaskarżone postanowienia regulaminu uzupełniają regulację ustawową Za nietrafny uznano zarzut subdelegacji dla Wójta Gminy wskazując, że organ ten jest uprawniony do określenia w zezwoleniu wymagań w zakresie jakości usług z mocy art. 18 pkt 4 ustawy. Stwierdzono, że ustawa nie określa wytycznych co do treści regulaminu. Tym samym nie daje ona organowi nadzoru żadnego wzorca normatywnego, na podstawie którego mógłby on dokonywać oceny kompletności regulacji samorządowej. Postępowanie nadzorcze dokonujące takiej oceny stanowi naruszenie samodzielności Gminy. Wskazano także, że na terenie innych województw, weszły w życie uchwały w przedmiotowej materii, zawierające w swej treści również postanowienia, które w niniejszej sprawie zostały zakwestionowane lecz nie budzą one zastrzeżeń organów nadzorczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga – w ocenie składu orzekającego zasługuje na uwzględnienie – bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. W pierwszej kolejności odnieść się przyjdzie do wniosku Rady Gminy o odrzucenie skargi. Jak zauważa sama Gmina poglądy w kwestii terminu do wniesienia skargi przez organ nadzoru w trybie art. 93 ustawy samorządowej nie są jednolite w doktrynie. Również orzecznictwo NSA w tej materii przyjmowało różne stanowiska. Rozpoznając zarzut uchybienia terminu do wniesienia skargi, skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że organ nadzoru nie jest ograniczony terminem z art. 53 p.s.a. do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej. Skład orzekający podziela przy tym pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 roku (OSK 1575/04) oraz z dnia 15 lipca 2005 roku (II OSK 320/05). Odnosząc się zatem do merytorycznych zarzutów skargi zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Według art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków "Rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, zwany regulaminem obowiązującym na obszarze gminy. Artykuł 19 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Regulamin jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Z uwagi na ten bezwzględnie obowiązujący charakter organ stanowiący gminy, podejmujący uchwałę w przedmiocie regulaminu nie może pominąć żadnego z elementów tego regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmują uchwałę) w kwestiach – uznanych przez ustawodawcę – za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Oznacza to, że Rada Gminy G. podejmując zaskarżoną uchwałę zobowiązana była z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. – będącym normą iuris cogentis – elementów, a z drugiej nie była uprawniona do zamieszczenia w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym, niezgodnych z tą ustawą lub stanowiących powtórzenie przepisów ustawy i innych aktów prawa. Na takim – w zasadzie jednolitym stanowisku – staje orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok z 19.08.2002 r. – SA/Ka 508/02; wyrok z 30.01.2003 r. II SA/Ka 1831/02, SA/WR 1179/98 – OSS 2000/1/17). Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Skład orzekający podziela stanowisko organu nadzoru, iż regulamin przyjęty zaskarżoną uchwałą nie określa tego minimalnego poziomu usług. Istotnie w rozdziale II regulaminu zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjne" wprowadzono w tym zakresie normę odsyłającą do zapisów samej ustawy z 7 czerwca 2001 r. oraz do zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z regulującego powyższą materię § 2 ust. 2 i 3 regulaminu wynika, że "minimalny poziom usług", poza ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r., regulować będą indywidualne decyzje administracyjne, co jest równocześnie niedopuszczalną subdelegacją uprawnień prawotwórczych rady na organy właściwe do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., a nadto uchwała doprowadziła do niedopuszczalnego przeniesienia uprawnień prawotwórczych, to cała podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem, a sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i pociąga za sobą – stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) stwierdzenie jej nieważności. Dodać w tym miejscu należy, że wskazywany przez Radę Gminy art. 18 ustawy określa jedynie, jakie elementy winny się znaleźć w zezwoleniu. Nie może on zatem stanowić usprawiedliwienia dla ustanowienia delegacji dla organu wykonawczego materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji rady gminy. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nieuzasadnioną stała się ocena Sądu co do pozostałych wskazanych przez organ nadzoru naruszeń dokonanych zaskarżoną uchwałą. Ocena ta bowiem mogła zmierzać jedynie do wyeliminowania z aktu, którego nieważność Sąd stwierdził w całości, poszczególnych jego ustaleń. W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania tej uchwały (art. 152 ppsa) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. OPS 1/00, o NSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.