II SA/Gl 43/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący - sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Bonifacy Bronkowski asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2005 r. sprawy ze skargi A. T. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o d d a l a s k a r g ę. Rada Miasta M. na mocy uchwały z dnia [...] r., nr [...], przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu dzielnicy K. w M. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...]r. do [...]r. W dniu [...]r. A. T., właściciel nieruchomości o nr [...], położonej przy ulicy K. w M., zgłosił zarzut do projektu planu, kwestionując zapis dotyczący przyjętego w projekcie przebiegu drogi dojazdowej, oznaczonej na załączniku graficznym symbolem [...]. Wskazał bowiem, że projektowana droga dzieli jego nieruchomość na dwie części, czyniąc ją przez to bezużyteczną. Wniósł jednocześnie o przesunięcie ustalonego w projekcie przebiegu tej drogi w kierunku zachodnim tak, aby ominięta została jego nieruchomość. Prezydent Miasta M. nie uwzględnił powyższego zarzutu, w związku z czym był on przedmiotem sesji Rady Miejskiej w M. odbytej w dniu [...]r. Rada Miasta M. uchwałą z dnia [...]r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odrzuciła zarzut zgłoszony przez A. T. W uzasadnieniu wydanej uchwały podniesiono w szczególności, że wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nowe tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zlokalizowane pomiędzy ulicą K. a linią kolejową, powinny mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi publicznej. Wyjaśniono ponadto, iż istniejący stan podziału nieruchomości tego obszaru oraz jego zagospodarowanie uniemożliwiają obsługę komunikacyjną tych terenów z wykorzystaniem dróg prywatnych lub poprzez zapewnienie służebności dojazdu. Wskazano również, że w odniesieniu do nieruchomości A. T. ustalony w projekcie planu przebieg drogi dojazdowej wiązać będzie się z koniecznością podziału tej nieruchomości na dwie części, z których jedna, ze względu na jej wymiary, nie będzie mogła stanowić samodzielnej działki budowlanej. Podniesiono przy tym, że identyczna sytuacja dotyczy również działki bezpośrednio przylegającej do nieruchomości A. T. od strony północnej, a połączenie tych dwóch fragmentów działek (po przeprowadzeniu za zgodą właścicieli postępowania scaleniowego) pozwoliłoby na utworzenie nieruchomości o powierzchni 600 m2, stanowiącej samodzielną działkę budowlaną. Wyjaśniono także, że przesunięcie planowanej drogi [...] w kierunku zachodnim wiązać będzie się z koniecznością podziału działki nr [...] i to w taki sposób, że jedna z jej części stałaby się bezużyteczną. Co więcej, działka o nr [...] podzielona zostałaby wówczas na dwie części, z których żadna nie mogłaby stanowić samodzielnej działki budowlanej. W skardze do Sądu A. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. Zarzucił, że projektowany przebieg drogi [...] prowadzi do ukośnego, nierównomiernego podziału jego nieruchomości. Podniósł także, że proponowane w zarzutach oraz zobrazowane na szkicach załączonych do skargi warianty przesunięcia drogi w kierunku zachodnim nie będą wiązały się z koniecznością podziału innych działek, umożliwiając zabudowę po obu stronach drogi. Dodał przy tym, że nie uchyla się od konieczności zajęcia części jego działki pod realizację drogi, jednakże w tym zakresie oczekiwałby od Gminy działań rozsądnych i uzasadnionych. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w M. wniosła o jej odrzucenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wskazała dodatkowo, że istniejące na terenie pomiędzy ulicą K. a linią kolejową drogi dojazdowe nie mogły stanowić podstawy do budowy układu publicznych dróg dojazdowych, gdyż nie posiadają parametrów technicznych wymaganych rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Podniosła również, że w trakcie prac nad projektem planu poddano analizie różne warianty obsługi komunikacyjnej tego obszaru, jednak kierując się względami ekonomiki, w tym dążeniem do zminimalizowania długości sieci ulicznej prowadzonej przez tereny rolne, uzyskaniem maksymalnej ilości działek mających bezpośredni dostęp do dróg publicznych, przyjęto określony w projekcie przebieg tej drogi. Ustosunkowując się do przedstawionych przez skarżącego rozwiązań projektowych organ ten wskazał natomiast, że ingerują one w ustalenia planu już po przeprowadzeniu procedury wyłożenia planu do publicznego wglądu i zaakceptowaniu przez innych właścicieli nieruchomości rozwiązań w nim przyjętych. Stwierdził jednocześnie, że ustalenie przebiegu drogi według propozycji skarżącego związane jest z naruszeniem interesu prawnego innych właścicieli nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli legalności sprawowanej przez Sąd, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), poddana została uchwała organu gminy wydana na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu, zarzut mógł wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, zaś o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oceniając zgodność z prawem uchwały o odrzuceniu zarzutów przede wszystkim Sąd sprawdza czy zawiera ona te elementy prawne, o których stanowił art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały o odrzuceniu zarzutu Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała zawiera bowiem wszelkie ustawowe elementy, a jej uzasadnienie faktyczne i prawne przedstawia sytuację faktyczną skarżącego i związek tej sytuacji z tymi normami prawnymi, które wyznaczały jego interes. Zauważyć bowiem należy, że z mocy art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. To oznacza natomiast, że ustawodawca zezwolił gminie na ingerencję w sposób wykonywania prawa własności (art. 140 kodeksu cywilnego), aczkolwiek nie w sposób arbitralny i niczym nie uzasadniony. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają obowiązujące przepisy prawa, a treść ustaleń planu może być kształtowana tylko na podstawie i w granicach ustaw. Kompetencja gmin w zakresie planowania przestrzennego znajduje z kolei ochronę konstytucyjną, suwerenność planistyczna gminy traktowana jest w literaturze przedmiotu jak własność, tj. swobodne, choć ograniczone interesem publicznym prawo korzystania, a ograniczenie tej suwerenności dopuszczalne jest tylko na podstawie ustawy i tylko wówczas, gdy jest to konieczne do osiągnięcia określonego celu o znaczeniu ponadlokalnym. Władztwo planistyczne gminy oznacza przekazanie gminie kompetencji w zakresie przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu, z możliwością zastosowania w tej mierze formy aktu prawnego wiążącego. Tak zaś rozumiane władztwo planistyczne mieści się w pojęciu władztwa administracyjnego, rozumianego jako uprawnienie organu administracji publicznej do wiążącej konkretyzacji praw i obowiązków adresata (....). W sferze planowania przestrzennego władztwo to realizowane jest poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustawowo uznawany za akt prawa powszechnie obowiązującego (vide: Z. Niewiadomski, "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu", Warszawa 2003, str. 90-91). Władztwo planistyczne gminy nie oznacza wszakże, na co już zwrócono uwagę, swobody działania organów gminy. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III RN 26/02 (nie publ.), rada gminy obowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów. Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gmin, jak też praw osób, w tym prawa własności. Przy zagospodarowaniu terenu zapewnić należy ochronę interesu prawnego osób trzecich, a zakres tej ochrony określają ustawy oraz zasady współżycia społecznego. Zauważyć należy również, że zawarte w projekcie planu ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu są wynikiem przyjętych założeń technicznych i możliwości finansowych oraz gospodarczych gminy. Te czynniki zatem decydują najczęściej o konkretnych rozwiązaniach, które niestety nie zawsze dadzą się zrealizować wyłącznie w granicach terenów należących do gminy bądź do Skarbu Państwa. Są to przypadki, w których prawo dopuszcza naruszenie cudzej własności, jednocześnie dając poszkodowanemu prawne możliwości dochodzenia stosownego zadośćuczynienia. Ingerencja w sposób wykonywania własności jest zatem prawnie dopuszczalna, winna wszakże odbywać się w ramach obowiązującego prawa, organ gminy zaś obowiązany jest do wszechstronnej analizy przyjętych rozwiązań planistycznych, a następnie szczegółowego ich uzasadnienia. Rada gminy, rozstrzygając o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów, mając na uwadze powyżej omówione uwarunkowania, powinna brać również pod uwagę zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Inaczej mówiąc, prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych. (vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1387/99, LEX nr 48258). Rozważania powyższe odnieść należy w szczególności do brzmienia art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem przepisem gminnym powszechnie obowiązującym (aktem prawa miejscowego), a nadto określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Z tym z kolei wiążą się daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na możliwości ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia tego prawa. Istotnym jest wszakże, iż obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosowanej uchwały gminy. (vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1998 r., sygn. IV SA 743/98, LEX nr 43700). W niniejszej sprawie jednym z podstawowych celów przystąpienia Rady Miasta M. do sporządzenia projektu planu było wyznaczenie nowych terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zapewnienie im obsługi komunikacyjnej z drogi publicznej. W postępowaniu tym dochowane zostały wymogi proceduralne określone ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący miał możliwość obrony swojego interesu prawnego, powiadomiony został o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, o trybie zgłaszania zarzutów do projektu, doręczono mu zawiadomienie o terminie sesji Rady Miasta w sprawie rozpatrzenia zarzutów nie uwzględnionych w projekcie planu, następnie zaś otrzymał wyciąg z zaskarżonej uchwały oraz jej uzasadnienie. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona uchwała odpowiada wymogom formalnym określonym ustawą, zaś w toku rozpatrywania zarzutów nie naruszono obowiązującej procedury określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie uznać przyjdzie, iż uchwała ta zawiera należyte ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego, wyjaśniając w uzasadnieniu faktycznym i prawnym podstawy przyjętego stanowiska. W uchwale tej wskazano w szczególności, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy K. w M. istniejący stan podziału nieruchomości obszaru zlokalizowanego pomiędzy ulicą K. a linią kolejową oraz jego zagospodarowanie uniemożliwiają obsługę komunikacyjną tych terenów z wykorzystaniem dróg prywatnych lub poprzez zapewnienie służebności dojazdu. Podniesiono również, że przesunięcie planowanej drogi [...] w kierunku zachodnim, poza granice nieruchomości skarżącego, wiązałoby się z koniecznością podziału innych nieruchomości i to w taki sposób, że wydzielone części nie mogłyby stanowić samodzielnych działek budowlanych. Rada Miasta wskazała przesłanki, jakimi kierowała się podejmując zaskarżoną uchwałę oraz przyjmując określone rozwiązania planistyczne. W sporządzonej odpowiedzi na skargę wyjaśniła dodatkowo, że w pracach nad projektem planu rozważone zostały różne warianty obsługi komunikacyjnej tego obszaru, jednakże kierując się dążeniem do zminimalizowania długości sieci ulicznej prowadzonej przez tereny rolne oraz uzyskania maksymalnej ilości działek mających bezpośredni dostęp do dróg publicznych, przyjęto określone w projekcie planu rozwiązania komunikacyjne. Organ ten z jednej strony rozważył uprawnienia gminy w zakresie ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, a z drugiej strony interes prawny skarżącego. W szczególności zaś w sposób konstruktywny podał powody, dla których nie został uwzględniony wariant lokalizacji spornej drogi zaproponowany przez skarżącego. Uznać wobec tego trzeba, że ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie skarżącego, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, oparcie swe znalazła w konkretnych przesłankach faktycznych i prawnych, przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a następnie w sporządzonej odpowiedzi na skargę, przesądzających o legalności tej ingerencji. Zdaniem Sądu, w takim stanie rzeczy nie sposób podzielić zarzutu skarżącego o naruszeniu wymogu należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz rozważenia interesu publicznego i prywatnego. Proponowane przez skarżącego warianty przebiegu drogi poprzez jej przesunięcie w kierunku zachodnim, oznaczają bowiem potrzebę zajęcia nieruchomości innych osób. Zatem wytyczenie takiego przebiegu drogi wiązałoby się również z naruszeniem własności prywatnej. Reasumując stwierdzić zatem należy, iż zaskarżona uchwała sporządzona została zgodnie z wymogami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zachowana została procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący informowany był o kolejnych etapach podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych, nadto uzasadnienie uchwały w sposób czytelny i wyczerpujący wyjaśnia mechanizmy przyjętych w projekcie rozwiązań. Na marginesie zauważyć wszak należy, iż w udzielonej odpowiedzi na skargę organ Gminy wnioskował o odrzucenie skargi wniesionej przez A. T., nie podając powodów dla których skarga ta w jego opinii nie zasługiwałaby na merytoryczne rozpoznanie w toku rozprawy sądowej. Powyższa kwestia nie ma jednakże wpływu na przedstawione w tejże odpowiedzi ustosunkowanie się do zarzutów skargi, jak również na przeprowadzoną w sprawie procedurę planistyczną, nie mając tym samym znaczenia dla zapadłego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe, nie znajdując powodów do uznania zaskarżonej uchwały za niezgodną z prawem, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).