II SA/Gl 43/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skargi M. R. i Z. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 18 listopada 2013 r. Wójt Gminy M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o sprawdzenie legalności obiektów budowlanych, zlokalizowanych przy ulicy [...] w K. na działkach nr [...] i [...], stanowiących współwłasność M. R. i Z. R. Po uprzednim zawiadomieniu stron i z udziałem inwestorów, w dniu 11 lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dokonał oględzin działek, z których sporządzono dokumentację fotograficzną. Ustalono, że na działce nr [...] istnieje budynek gospodarczy o wymiarach 5,7 m x 1,98 m i wysokości 2,24 m, zlokalizowany w granicy z działką [...]. Budynek ma konstrukcję drewnianą i dach jednospadowy kryty papą. Usytuowany jest na betonowych kostkach ułożonych na gruncie. Został wykonany w roku 2013 r. Na działce nr [...] usytuowany jest budynek letniskowy "[...]" o konstrukcji drewnianej, posadowiony na betonowych kostkach ułożonych na gruncie. Obiekt posiada dach dwuspadowy kryty blachą i wymiary 9,50 (10,50) m x 5,50 m. Został zrealizowany przez współwłaścicieli działki w październiku 2007 r. Inwestorzy nie dysponują dokumentacją dotyczącą legalnego wykonania tych obiektów. Do protokołu inwestorzy podali, że noszą się z zamiarem przekwalifikowania działek na rekreacyjne lub budowlane, w związku z czym pismem z 11 lutego 2014 r. zawnioskowali o zawieszenie postępowania do czasu zmiany przeznaczenia działek przez gminę. W oparciu o pismo Wójta Gminy z dnia 14 marca 2014 r. oraz nadesłany wypis i wyrys z planu miejscowego ustalono, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części terenów gminy M. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.), działki znajdują się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem Zo – tereny zieleni niskiej i wysokiej. Po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, pełnomocnik inwestorów wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podając, że rada gminy uchwaliła nowy plan, w stosunku do którego inwestorzy zgłosili wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z [...] r. PINB w Z. odmówił zawieszenia postępowania. W stosunku do wniesionego zażalenia organ II instancji postanowieniem z [...] r. stwierdził jego niedopuszczalność. W oparciu o pismo Wójta Gminy z dnia 3 lipca 2014 r. oraz nadesłany wypis i wyrys z planu miejscowego ustalono, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...] z [...] r. ), działki aktualnie znajdują się na terenie oznaczonym symbolem K/11.ZS – Tereny zieleni śródleśnej, dla którego istnieje zakaz lokalizacji budynków i budowli. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej p.b.), nakazał inwestorom dokonać rozbiórki budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...] w K. W uzasadnieniu wskazał, że obiekt nosi cechy budynku rekreacji indywidualnej w rozumieniu § 3 pkt 7 rozporządzenia MI z 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) Jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 p.b. Budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na terenie, dla którego obowiązujący plan miejscowy nie przewiduje możliwości realizacji takich obiektów, co w konsekwencji uniemożliwia jego legalizację i uzasadnia nakaz rozbiórki. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik inwestorów zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie charakteru objętego nakazem rozbiórki obiektu, nieustalenie przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w dniu budowy obiektu oraz przez bezpodstawną odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji gdy strona złożyła wniosek o zmianę obowiązującego planu zagospodarowania. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i stanowisko stron. Stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem wskazana przez strony okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego. Rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe w istniejącym stanie prawnym. Działania podjęte ewentualnie przez strony w stosunku do uchwały w przedmiocie planu miejscowego mogą mieć wpływ na stan prawny w przyszłości, nie mają jednak charakteru prejudycjalnego, to znaczy kwestia legalności kwestionowanego planu nie warunkuje możliwości podjęcia rozstrzygnięcia. Nie jest zagadnieniem prejudycjalnym kwestia, które może jedynie mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Za zgodny z przepisami prawa organ odwoławczy uznał także nakaz rozbiórki obiektu. W sprawie znajduje zastosowanie art. 48 p.b., albowiem obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie są skuteczne zarzuty odnoszące się do cech obiektu i kwestionowanie uznania go za budynek. Rozstrzygnięcie, czy obiekt jest budynkiem ma znaczenie wtórne, albowiem niewątpliwie mieści się w szerszej kategorii obiektów budowlanych i nie jest wymieniony w art. 29 p.b. jako zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził równocześnie, że posadowienie domku letniskowego na bloczkach betonowych nie świadczy o braku trwałego związania z gruntem, a obiekt jest budynkiem ze względu na trwałe połączenie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz wyposażenie w fundamenty i dach. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania w pierwszej kolejności rozważeniu podlegała możliwość legalizacji samowoli. Jej warunkiem jest stwierdzenie zgodności budowy z przepisami. Dopiero w przypadku takiej zgodności organ jest obowiązany wszcząć postępowanie legalizacyjne. Przesłanki legalizacji określone zostały w art. 48 ust. 2 p.b., a ich spełnienie daje podstawę do odstąpienia od orzekania nakazu rozbiórki. Badając te przesłanki organ stwierdził, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., działka na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie wyłączonym z możliwości zabudowy. W świetle tego planu nie jest zatem możliwe wybudowanie na tym terenie budynku. Z uwagi na tę niezgodność nie jest też możliwe zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, co uzasadniało orzeczenie o nakazie jego rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził także, że jest obowiązany działać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania, zatem nie ma znaczenia dla sprawy treść planu obowiązująca w dacie powstanie obiektu. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik inwestorów wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji nie dokonały dokładnego ustalenia charakteru obiektu zlokalizowanego na działce skarżących, opierając się jedynie na niewystarczających ustaleniach poczynionych na tej działce w czasie kontroli przeprowadzonej przez PINB w Z. Nie ustaliły też organy orzekające przeznaczenia działki skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M., obowiązującym w dacie budowy budynku. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na wezwanie Sądu pismem z 7 października 2015 r. Wójt Gminy M. poinformował, że w roku 2007 działka nr [...] leżała poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z obowiązującym Studium położona była w strefie ochrony terenów otwartych KP 1.2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada obowiązującemu prawu. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Nie jest zasadny zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do postępowania wyjaśniającego, związany z rodzajem i cechami wzniesionego obiektu. Skarżący nie zakwestionowali ani faktu posadowienia domku letniskowego, ani jego parametrów, ani daty powstania. Cechy obiektu w pełni ilustruje wykonana dokumentacja zdjęciowa. Wykonany został obiekt kubaturowy przeznaczony dla celów rekreacyjnych. Organy zakwalifikowały go do kategorii budynków uznając, że spełnia kryteria określone w definicji z art.3 pkt 2 p.b. Zawarte w tej definicji warunki trwałego powiązania z gruntem oraz posiadania fundamentów nie są zdefiniowane przez ustawodawcę. W przypadku przesłanki trwałego związania z gruntem wymagają odniesienia do okoliczności faktycznych, związanych często z parametrami i konstrukcją obiektu. Natomiast w przypadku przesłanki wyposażenia w fundament wymagają nawiązania do wiedzy technicznej i zasad sztuki budowlanej. Stan taki jest powodem, dla którego w orzecznictwie na kanwie konkretnych stanów faktycznych podejmowane są próby określania, z jakich powodów dany obiekt cechuje się właśnie trwałością powiązania z gruntem. Mając na uwadze aktualny stan wiedzy technicznej i możliwości przenoszenia nawet dużych obiektów budowlanych na inne miejsce, można wskazać, że trwałość takiego związania nie jest bezwzględna, a odłączenie od gruntu nie musi łączyć się z całkowitą destrukcją obiektu. Jednocześnie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zwłaszcza o generalnym i ogólnym charakterze, odnoszą się do sytuacji typowych i powszechnie zachodzących, w nawiązaniu do nich powinna być oceniana prawidłowość dokonanej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Możliwość swobodnego przemieszczania przedmiotowego domku letniskowego bez użycia specjalistycznego sprzętu w świetle doświadczenia życiowego wydaje się mało prawdopodobna. Rolę fundamentu, jako elementu konstrukcyjnego służącego przenoszeniu obciążeń budynku na grunt mogą spełniać różne rozwiązania. W konsekwencji nie można zarzucić organom, że dokonały kwalifikacji obiektu jako budynku w sposób arbitralny i w oderwaniu od jego cech charakterystycznych oraz przyjmowanego w orzecznictwie rozumienia przesłanek z art. 3 pkt 2 p.b. Trafnie przy tym zwrócił uwagę organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie, czy obiekt jest budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego dla niniejszej sprawy nie ma istotnego i przesądzającego znaczenia. Niewątpliwie mieści się on w szerszej kategorii obiektów budowlanych, o jakiej mowa w art. 3 pkt 1 p.b., albowiem wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 3 p.b. ma charakter otwarty i przykładowy. Natomiast przepis art. 28 p.b. odnosi się do robot budowlanych, przez co zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę należy zaś rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Roboty przeprowadzone na działce inwestorów niewątpliwie zatem były budową (wykonaniem) obiektu budowlanego w określonym miejscu. Również art. 48 p.b. odnosi się do budowy obiektu budowlanego, nie jest ograniczony wyłącznie do budynków. Wobec powyższego nie mógł odnieść skutku zarzut skarżących niedostatecznego wyjaśnienia przez organy orzekające charakteru obiektu zlokalizowanego na ich działce, jego cechy zostały ustalone w zakresie wystarczającym dla sprawy. Zasadny jest natomiast zarzut nierozważenia przez organy obu instancji kwestii ewentualnej zgodności samowoli budowlanej z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jej popełnienia. W tym względzie Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że jednoznacznie przesądzające znaczenie ma treść planu zagospodarowania obowiązującego w dacie orzekania o samowoli budowlanej. Odmienne w tym względzie stanowisko wynika bowiem z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13 (ONSA i WSA 2014/6/89), zgodnie z którą w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Jakkolwiek uchwała ta została podjęta w stosunku do art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), to odnosi się do rozumienia relewantnego dla art. 48 ust. 2 pkt 1 p.b. zwrotu "przepisy o planowaniu przestrzennym". W uchwale przyjęto, że jakkolwiek przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, to w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Ze względu na jej przedmiot uchwała ta nie wiąże Sądu w niniejszej sprawie, stanowi jednak pewną wskazówkę interpretacyjną dla rozumienia zakresu art. 48 ust. 2 pkt 1 p.b. Wskazana okoliczność nie ma jednak żadnego wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, albowiem w okresie od powstania obiektu do dnia wydania decyzji żaden z planów miejscowych nie dopuszczał zabudowy na działce. W dacie powstania obiektu dla działki nie obowiązywał żaden plan. Także plan przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. nie dopuszczał wznoszenia na działce obiektów kubaturowych. Faktom tym skarżący nie przeczą. Decyzji można zatem co najwyżej zarzucić naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nie mogło ono mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako akty prawa miejscowego są powszechnie obowiązującymi i ogólnie dostępnymi źródłami prawa. Możliwe jest zatem uwzględnienie treści tego prawa w postępowaniu sądowym, co też uczynił Sąd w niniejszym postępowaniu. Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem Zo – Tereny zieleni niskiej i wysokiej o przeznaczeniu podstawowym pod łąki, pastwiska, zieleń śródpolną, uprawy rolne, zadrzewienia i zakrzewienia, z zakazem zabudowy budynkami. Przed przyjęciem tego plany działka nie była natomiast objęta planem, a teren stanowił obszar ochrony terenów otwartych. W konsekwencji za zasadne należało uznać stanowisko organów orzekających, że wobec stwierdzonej niezgodności budowy objętego postępowaniem budynku letniskowego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalna była jego legalizacja jako samowoli budowlanej. Zasadnie orzekły zatem organy obu instancji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki tego budynku. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.