II SA/Gl 430/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku dotyczącego nieodpłatnego uzyskania własności działki uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Starosta Z. pozostawił bez rozpoznania wniosek obecnie skarżącego S. J. dotyczący nieodpłatnego uzyskania własności działki nr [a] o pow. 0.2065 ha, położonej w Z., gm. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 104 i art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w związku z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny oznaczony nr porządkowym [...] oraz dwa budynki gospodarcze. Nieruchomość ta wchodziła w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność matki skarżącego S. J. Gospodarstwo to zostało przejęte za spłaty pieniężne na rzecz Skarbu Państwa bez zabudowań oraz bez działki nr [b] decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...]r., wydaną, jak twierdzi organ pierwszej instancji, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 32, poz. 140 z późn. zm.). Ustalono ponadto, że S. J. zmarła w dniu [...] r. W związku z tym wezwano skarżącego do uzupełnienia wniosku o przedłożenie postanowienia spadkowego po S. J.. Pomimo prawidłowego doręczenia pism wzywających do uzupełnienia dokumentacji, skarżący nie udowodnił swojego interesu prawnego do żądania czynności organu. W tej sytuacji niemożliwym stało się rozpatrzenie wniosku skarżącego, co skutkowało orzeczeniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Pouczono też skarżącego o prawie wniesienia odwołania od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej zmianę i wydanie korzystnego rozstrzygnięcia merytorycznego zgodnie z wnioskiem o zwrot działki, a także o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że jego matka pomyliła działki, bowiem zabudowaną działką była działka o nr [a], a nie o nr [b]. Błąd ten został usankcjonowany decyzją Naczelnika Gminy W., a później został powielony w akcie notarialnym – umowie darowizny z dnia [...] r. Wolą matki było przekazanie działki zabudowanej. Skarżący wskazał również, że o sprostowanie tego błędu występował już w dniu [...] r. do Wojewody oraz w dniu [...] r. do Starosty Z. W konsekwencji Starosta pozostawił sprawę bez rozpoznania domagając się dokumentów, których skarżący nie posiadał. Przedmiotowa działka nigdy nie była we władaniu Skarbu Państwa lecz we władaniu jego matki, a później w jego władaniu. Rozpoznając to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, stwierdziło niedopuszczalność odwołania, powołując się na art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym. Braki formalne i merytoryczne wniosku nie dają podstawy do wydania decyzji. Zawiadomienie skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie jest decyzją administracyjną, a tym samym nie służy od niego odwołanie. Odwołanie od czynności materialno-technicznej jest natomiast niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie, skarżący domagał się jego uchylenia i zobowiązania organów do rozpoznania i merytorycznego załatwienia sprawy zgodnie z prawem. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że o zwrot przedmiotowej działki występował już w [...] r. Nie jest zatem prawdą, że sprawa dotyczy jego wniosku z dnia [...]r. Powołał się na wszystkie argumenty, jakie podnosił w toku postępowania administracyjnego. Domagał się oceny wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie, począwszy od jego wystąpienia do Wojewody [...] z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazało, że ani Kolegium, ani też Starosta Z. nie są właściwymi organami do zbadania poprawności decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] r. Organem tym jest Wojewoda. W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo organu odwoławczego z dnia [...]r. kierowane do Wojewody w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przekazujące kopię skargi celem zbadania zgodnie z właściwością, zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., prawidłowości decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że odwołanie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Ta konkluzja organu odwoławczego jest w ocenie Sądu wadliwa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotem odwołania wniesionego przez skarżącego była decyzja wydana przez organ pierwszej instancji. Wynika to zarówno z jej treści jak i formy, która temu rozstrzygnięciu została nadana przez organ pierwszej instancji. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji nie stanowiło zagadnienia, które winno być rozpoznane poprzez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., a tym samym organ pierwszej instancji winien był pozostawić podanie skarżącego bez rozpoznania w formie czynności materialno-technicznej, to rozpoznanie odwołania winno skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie jest bowiem uprawnione twierdzenie, że decyzja orzekająca o pozostawieniu podania bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.) jest czynnością materialno-techniczną w sytuacji, kiedy organ nadał takiemu rozstrzygnięciu treść i formę decyzji administracyjnej (art. 104 § 1, art. 107 § 1 k.p.a.). W sytuacji prawidłowego wniesienia przez stronę odwołania od takiej decyzji, organ odwoławczy jest zobowiązany do jego rozpatrzenia poprzez wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. z uwzględnieniem, że inkryminowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby uznać stanowisko organu odwoławczego za uzasadnione (czego Sąd nie może uczynić z przedstawionych wyżej powodów), to i tak zaskarżone postanowienie należałoby uznać za przedwczesne. Skoro bowiem organ odwoławczy potraktował pozostawienie podania bez rozpoznania jako czynność materialno-techniczną, to winien był wyjaśnić, czy pismo skarżącego zatytułowane "odwołaniem" w istocie jest tym środkiem zaskarżenia. W doktrynie i orzecznictwie przyjęło się powszechnie stanowisko, w myśl którego środkiem służącym do kontroli prawidłowości pozostawienia podania bez rozpoznania jest skarga na bezczynność organu. Wniesienie takiej skargi do sądu administracyjnego winno być poprzedzone zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ odwoławczy zajmując stanowisko, jakie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia winien był zatem przed jego wydaniem poinformować skarżącego o przysługujących mu środkach prawnych i wyjaśnić, czy jego pismo z dnia [...] r. nie stanowi w takim razie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Zwrócić też przyjdzie w tym miejscu uwagę na ostatnio prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, wedle którego pozostawienie podania bez rozpoznania mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przyjmując takie stanowisko, wniesienie skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju akt lub czynność winno być poprzedzone wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2624/10). W tej sytuacji rolą organu odwoławczego byłoby wyjaśnienie, czy "odwołanie" skarżącego nie stanowiło w istocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przedstawione wyżej czynności, których organ odwoławczy nie dopełnił, znajdują swoje źródło w zasadach ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7 – 11 k.p.a., jak również w treści samego art. 64 k.p.a. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, jakim jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, Sąd nie mógł zając stanowiska co do zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ pierwszej instancji pozostawiając podanie skarżącego bez rozpoznania, a także co do zasadności merytorycznych zarzutów skarżącego Uczynią to natomiast organy orzekające w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tym zakresie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).