II SA/Gl 430/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 29 listopada 2022 r., nr 337/XXXVII/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zapisów załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...]. Rada Gminy Włodowice w dniu 29 listopada 2022 r. podjęła uchwałę Nr 337/XXXVII/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obszaru miejscowości Góra Włodowska w Gminie Włodowice (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 13 grudnia 2022 r. poz. 8430). Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., w skrócie dalej: "u.s.g."), w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 i 1685, w skrócie: "p.p.s.a."), złożył skargę na powyższą uchwałę, w której zarzucił istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak określenia obligatoryjnych ustaleń w części tekstowej i w części graficznej, w zakresie terenu oznaczonego symbolem 23RM/MN w załączniku nr 1, w szczególności naruszenie:  a) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (podany publikator: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 - tekst jednolity obowiązujący w dniu podjęcia uchwały, dalej: "u.p.z.p."), poprzez nieustalenie przeznaczenia tego terenu i zasad jego zagospodarowania; b) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w korelacji z § 3 pkt 4 i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (podany publikator: Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587 dalej: "rozporządzenie"), poprzez nieustalenie dla tego terenu obligatoryjnych elementów, zwłaszcza wskaźników zagospodarowania, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wysokości zabudowy oraz liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji, oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów; c) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w korelacji z § 8 ust. 2 rozporządzenia, poprzez niedochowanie konieczności powiązania części graficznej planu miejscowego z częścią tekstową; d) art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., poprzez delegowanie swoich kompetencji decyzyjnych na inne organy; e) § 6 i § 25 Zasad Techniki Prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "z.t.p."), poprzez wprowadzenie ustaleń nieczytelnych i budzących wątpliwości interpretacyjne. Organ nadzoru domagał się z tego powodu stwierdzenia nieważności w części graficznej uchwały, to jest rysunku planu, stanowiącej załącznik nr 1, w zakresie terenu 23RM/MN, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zauważył, że w § 16 treści zaskarżonej uchwały ustalone zostało przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem od 1RM/MN do 22RM/MN, w tym 22-óch terenów oznaczonych symbolem "RM/MN". Natomiast na rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, znajdują się 23 tereny oznaczone symbolem "RM/MN". Wobec czego jeden teren o symbolu 23RM/MN pozostał bez ustaleń i jest zlokalizowany przy południowej granicy opracowania planu oraz sąsiaduje z terenami oznaczonymi symbolami 3US i 1KD5. Tymczasem do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych w nim oznaczeń określonych w części tekstowej uchwały, w związku z tym konieczne stało się wniesienie przedmiotowej skargi. W odpowiedzi na skargę z dnia 14 maja 2025 r. poinformowano o podjęciu działań w celu zmiany części tekstowej załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje wprost art. 14 ust. 8 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest opublikowana pod poz. 8430 w Dzienniku Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 13 grudnia 2022 r., uchwała Rady Gminy Włodowice z dnia 29 listopada 2022 r. Nr 337/XXXVII/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obszaru miejscowości Góra Włodowska w Gminie Włodowice. Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nawet nieistotne - por. art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji - Dz. U. z 2015 r. poz. 1777, obecnie t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 278). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Należy powiązać je ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki) oraz zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 802/20). Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy, która jest kompetencją do samodzielnego i zgodnego z interesami gminy kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje zatem samodzielne ustalanie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w tym zakresie następuje także w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Norma prawa materialnego zawarta w art. 15 u.p.z.p. szczegółowo wymienia, jaka materia powinna znaleźć się w planie miejscowym. Oznacza to obowiązek sprecyzowania przyszłego sposobu zagospodarowania i wykorzystania terenu przez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Ponadto, na mocy art. 15 ust. 1 u.p.z.p., projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei, w myśl § 3 pkt 4 rozporządzenia stanowi, że projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., czyli obowiązkowe i fakultatywne elementy planu miejscowego, natomiast § 4 pkt 6 rozporządzenia określa wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego (parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu). Stosownie do treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 pkt 2 rozporządzenia - część graficzna stanowi załącznik do uchwały, przy czym konieczne jest jej powiązanie z częścią tekstową. Brak ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 23RM/MN narusza art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 3 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli decydowanie o tym, w jaki sposób może zostać zagospodarowany teren oraz na jakich zasadach, należy wyłącznie do rady gminy. W ramach uchwalania aktu prawa miejscowego organ stanowiący gminy nie może delegować kompetencji na inne organy, w tym organ wykonawczy. Nie ulega wątpliwości, że część tekstowa planu stanowi treść zaskarżonej uchwały, a część graficzna i wymagane w niej rozstrzygnięcia stanowią załączniki od 1 do 4, w tym rysunek plany zawarty w załączniku nr 1. Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Ponadto, zakwestionowany zapis załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały nie wypełnia wymogu § 6 z.t.p., zgodnie z którym przepisy prawa reguluje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm, wyrażały intencje prawodawcy. Natomiast przepis § 25 z.t.p. stanowi, iż przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiące jego całość załączniki powinny zawierać regulacje czytelne i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Stwierdzona rozbieżność pomiędzy tekstem planu a jego rysunkiem narusza zasadę spójności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p., orzeczono jak w sentencji wyroku. Powołane orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.