II SA/Gl 434/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy O. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała, jak wskazała Rada Gminy, została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. nr 72, poz. 747 z późn. zm.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.). Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Ś., działając na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę w części określonej w § 1, § 2, § 3 pkt 4, § 3 pkt 5, § 8 ust. 1, § 12 ust. 1 i 2, § 19, § 22 ust. 4 i 5, § 23, § 28 ust. 8 i § 44 regulaminu i w tej części wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda Ś. podniósł, iż jego zdaniem kwestionowane przepisy powtarzają bądź modyfikują normy zawarte w aktach powszechnie obowiązujących, a nadto § 28 ust. 8 regulaminu, poprzez wskazanie dodatkowych stron umowy, wykracza poza zakres delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy O. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, iż zdaniem Rady Gminy skarga jest bezzasadna. Kwestionowany § 2 regulaminu wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie zawiera bowiem powtórzeń treści ustawowej a jedynie, w ramach słowniczka, odesłanie do poszczególnych zawartych w ustawie norm. Także wśród pozostałych zarzutów większość dotyczy powtarzania kwestii uregulowanych w innych aktach normatywnych, a przecież regulamin z roku [...] zawierał podobne treści i nie zostały one przez Wojewodę Ś. zakwestionowane. Nadto § 3 pkt 4 i 5, § 8 ust. 1, § 12 ust. 1 i 2, § 19 i § 44 regulaminu mieszczą się w granicach ustawowej delegacji albowiem, zdaniem Rady Gminy, precyzują one zawarte w ustawie określenia. Natomiast § 22 ust. 2 i 4 oraz § 28 istotnie zawierają wprawdzie powtórzenia jednak nie norm rangi ustawowej lecz aktu wykonawczego co nie koliduje z zasadami prawidłowej legislacji. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 16 listopada 2006 r. pełnomocnik Wojewody Ś. precyzując żądanie skargi wycofał zarzut wobec § 2 regulaminu, w pozostałej części podtrzymując zawarte w skardze żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. W myśl z kolei art. 19 ust. 1 powołanej już wyżej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy. Regulamin ten jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Art. 19 ust. 2 powołanej ustawy stanowi natomiast, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. W konsekwencji faktu, iż przytoczony powyżej art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi normę o charakterze ius cogens organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie regulaminu nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w cytowanym przepisie. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. W odniesieniu do aktu prawa miejscowego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania oznacza to zatem, że Rada Gminy O. podejmując zaskarżoną uchwałę zobowiązana była, zgodnie z delegacją ustawową, do wyczerpującego uregulowania w regulaminie wszystkich wyliczonych w art. 19 ust. 2 ustawy zagadnień objętych delegacją – por. § 115 i 119 ust. 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie “Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, Nr 100, poz. 908). Podkreślić zatem w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Skład orzekający stwierdza w tym miejscu, iż regulamin przyjęty zaskarżoną uchwałą Rady Gminy O. stosownych postanowień nie zawiera. Pomimo bowiem nadania rozdziałowi II regulaminu sugerującego szeroki zakres tematyczny tytułu “Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujących jego utrzymanie" w istocie rozdział ten obszernie reguluje jedynie zagadnienia związane z obowiązkami odbiorców natomiast określenie w § 3 obowiązków przedsiębiorstwa sprowadza się do przytoczenia bądź to dosłownie bądź w nieco zmodyfikowanej postaci powinności wynikających wprost z ustawy. Stwierdzić zatem należy, choć nie zostało to podniesione przez organ nadzoru, który wnioskuje jedynie o unieważnienie części § 3 z uwagi na zawarte w nim powtórzenia norm ustawowych, iż przyjęty przez Radę Gminy regulamin nie zawiera wymaganego przepisem art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na terenie Gminy. Brak ten oznacza, iż Rada Gminy O. nie uregulowała w regulaminie wszystkich materii wynikających z bezwzględnie obowiązującego art. 19 ust. 2 ustawy, a tym samym podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem. Zdaniem składu orzekającego sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i tym samym przesądza – stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a) o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości tut. Sąd wyszedł poza granice żądania zawartego we wniesionej przez organ nadzoru skardze. Przypomnieć zatem w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednakowoż związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając sprawę Sąd obowiązany jest w konsekwencji, z zastrzeżeniem art. 134 § 2 p.p.s.a., wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, oraz wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze i zawartych w skardze żądań. Wobec stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków pozbawione głębszego celu stało się dokonanie przez Sąd szczegółowej analizy innych wskazanych przez organ nadzoru naruszeń dokonanych zaskarżoną uchwałą. Nie wdając się w szczegółowe rozważania wskazać zatem jedynie wypada, iż Sąd podziela podniesione przez organ nadzoru zarzuty dotyczące niedopuszczalności dokonywania w regulaminie powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. Tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA/Wr 2572/02, Dz. Urz. Opols. 2003, nr 78, poz. 1520) Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie – por. § 118 w zw. z § 143 cytowanego już powyżej Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie “Zasad techniki prawodawczej". Jednocześnie Sąd podkreśla, iż za powtórzenie regulacji ustawowej nie można uznać zawartych w § 2 regulaminu odesłań do poszczególnych zawartych w ustawie norm, słusznie zatem w trakcie rozprawy przed tut. Sądem pełnomocnik Wojewody Ś. skorygował w tej mierze wyrażony uprzednio w skardze pogląd i żądanie. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymaniu wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły już w życie. Jeżeli bowiem akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to de facto został on już wykonany i stał się obowiązującym prawem.