II SA/Gl 435/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego i przywrócenia części obiektu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wskutek wniosku M. K. pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. powiadomili o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania "istniejącego azylu" na schronisko dla zwierząt, zlokalizowane na działce w M. przy ul. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał [...] Sp. z o.o. w M. wykonanie na działce nr [...] ekranów dźwiękochłonnych wraz z pasem zieleni izolacyjnej wysokiej i niskiej oraz opracowanie dokumentacji powykonawczej wybudowanego schroniska dla zwierząt wraz z orzeczeniem o stanie technicznym wykonanych elementów. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że obiekt schroniska dla bezdomnych zwierząt o wymiarach [...] x [...] x [...] wybudowany został w [...] r. bez wymaganego pozwolenia na budowę jako dobudowa do istniejącego wcześniej budynku garażowo-gospodarczego, który również został adaptowany dla potrzeb schroniska. Zdaniem organu, należy też wykluczyć przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., co umożliwia legalizację samowoli budowlanej. Po rozpatrzeniu odwołania M. K., decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i nakazał wykonanie określonych czynności S. Z. jako Prezesowi Spółki [...], będącej zarządcą budynku. Jednakże uwzględniając skargę M. K. wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 3285/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję organu odwoławczego jako wydaną z naruszeniem art. 29 kpa wskutek wadliwego skierowania wydanych nakazów do przedstawiciela statutowego spółki kapitałowej. Nadto, Sąd nie podzielił stanowiska o zgodności lokalizacji przedmiotowego schroniska z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Miejskiej Rady Narodowej w M., wskazując że na tym terenie przewidziano co prawda lokalizację lecznicy weterynaryjnej, lecz takiej funkcji nie pełni schronisko dla zwierząt. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie mają jednak zastosowania przepisy rozp. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy organizowaniu lub urządzaniu targów, spędów i wystaw zwierząt (Dz. U. Nr 9, poz. 84), dopuszczające lokalizowanie schronisk dla zwierząt w odległości 300 m od siedzib ludzkich, jako że regulacja ta nie obowiązywała w okresie budowy przedmiotowego obiektu i gdyby wówczas plan przewidywał na tym terenie schronisko dla zwierząt, zachodziłyby podstawy do legalizacji samowoli. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na Prezesa Zarządu Spółki [...] obowiązek przywrócenia funkcji obiektu jako lecznicy weterynaryjnej z pomieszczeniami do czasowego przetrzymywania zwierząt, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Po rozpoznaniu odwołania Spółki [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ nadzoru budowlanego I instancji działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., nakazał Spółce [...] przywrócenie poprzedniej funkcji obiektu jako lecznicy weterynaryjnej z pomieszczeniami do czasowego przetrzymywania zwierząt. Jednakże i ta decyzja została uchylona na podstawie art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania zarządcy na mocy decyzji organu II instancji z dnia [...] r. nr [...]. Wreszcie, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na [...] Spółka z o.o. obowiązek rozbiórki istniejącego schroniska dla zwierząt w postaci wybudowanych boksów o łącznym wymiarze [...] x [...] m oraz nakazał przywrócenie pozostałych pomieszczeń do stanu poprzedniego. Jako podstawę prawną nakazów organ ten powołał art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowy obiekt, wewnątrz którego znajdują się boksy konstrukcji stalowej, wybudowany został z pustaków żużlowych z pokryciem z blach falistych, jako dobudowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1991 r. do istniejącego już wcześniej budynku garażowo-gospodarczego, który został również zaadaptowany dla potrzeb schroniska. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ogłoszonego w Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...]r., teren na którym zlokalizowane jest schronisko dla zwierząt, znajduje się w jednostce strukturalnej [...]. Jest to teren istniejącej zabudowy jednorodzinnej i usług związanych z obsługą rolnictwa (lecznica weterynaryjna). W odwołaniu od decyzji Spółka [...] zarzuciła, że organ I instancji nie wyjaśnił wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., który to przepis powołał w podstawie prawnej. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie rozbiórki obiektu. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na pogląd wyrażony w wyroku z dnia 7 września 2005 r. wskazał na niezgodność lokalizacji schroniska dla zwierząt z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie popełnionej samowoli i na tej podstawie podzielił stanowisko organu I instancji, iż zachodziły przesłanki rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że pomyłka pisarska w decyzji organu I instancji co do roku ogłoszenia tego planu, została sprostowana postanowieniem PINB z dnia [...]r. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego [...] Sp. z o.o. w M. wniosła o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji organu odwoławczego, domagając się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Spółka zarzuciła, że zaskarżona decyzja dotyczy innej sprawy, niż rozstrzygniętej przez organ I instancji, jako że jej przedmiot określono niezgodnie z decyzją będący przedmiotem odwołania. Nadto, nieprawidłowo określono podmiot, zobowiązany do wykonania decyzji, a także wadliwie wskazano podstawę materialną orzeczenia. Wreszcie, skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem względy społeczne i gospodarcze przemawiają za wydaniem czasowego pozwolenia na funkcjonowanie schroniska – zgodnie z zawartą z Gminą M. umową na jego prowadzenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, ale przyznał, iż wadliwie powołano w podstawie prawnej decyzji przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. – zamiast pkt 1 tego przepisu. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej Spółki dodatkowo zarzuciła, iż organy nadzoru budowlanego wbrew wytycznym zawartym w wyroku z dnia 7 września 2005 r., nie dokonały należytej wykładni planu miejscowego, obowiązującego w dacie budowy. Uczestnik postępowania J. K. wniósł o oddalenie skargi z uwagi na uciążliwość schroniska dla zwierząt, zlokalizowanego w odległości [...] m od budynków mieszkalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niz w niej zawartych. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych organów obydwu instancji wynika, że przedmiotem postępowania były samowolnie wykonane w [...]r. roboty budowlane, polegające na: 1) dobudowie do istniejącego budynku garażowo-gospodarczego obiektu, wewnątrz którego zainstalowano stalowe boksy z przeznaczeniem na schronisko dla zwierząt, 2) zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku garażowo-gospodarczego na cele schroniska dla zwierząt. W ten sposób powstała całość funkcjonalno-użytkowa, określona jako schronisko dla zwierząt, będąca przedmiotem uprzednio wydanych rozstrzygnięć, które zostały jednak wyeliminowane z obrotu prawnego. W świetle wiążących wytycznych zawartych w wyroku z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 3285/03, lokalizacja obiektu, zrealizowanego w [...]r. nie była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w okresie budowy, a przywołanego przez organy obydwu instancji, który to plan uznano za miarodajny dla oceny wystąpienia przesłanek przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, podniesionych w toku rozprawy sądowej, zalecenia zawarte w wyroku w sprawie II SA/Ka 3285/03 co do należytego zbadania zgodności inwestycji z obowiązującym w dacie budowy planem miejscowym z [...] r., a przywołanym przez organy obydwu instancji, nie stanowią podstawy do wykładni tekstu planu, sprzecznej z jednoznacznym poglądem Sądu, iż przedmiotowy teren był przewidziany na lokalizację lecznicy weterynaryjnej, lecz takiej funkcji nie pełni schronisko dla zwierząt. Ocena prawna wyrażona w tym wyroku, wiąże zaś zarówno organy administracji, jak i skład orzekający w niniejszej sprawie. Stąd też chybiony był zarzut skarżącej co do wadliwej interpretacji planu miejscowego przez organy nadzoru budowlanego, a w konsekwencji przyjęcia, iż lokalizacja budynku, pełniącego funkcję schroniska dla zwierząt narusza ówczesne przepisy o planowaniu przestrzennym. Co więcej, obowiązująca poprzednio ustawa z dnia 1 lipca 1949 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (Dz. U. Nr 41, poz. 297 ze zm.), jednoznacznie definiowała pojęcie lecznicy jako rodzaj zakładu dla zwierząt, potrzebujących stałego pomieszczenia w celu leczenia, pielęgnowania lub obserwacji lekarsko-weterynaryjnej (art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Inną funkcję pełni schronisko dla zwierząt, aczkolwiek winny tam znajdować się także wyodrębnione pomieszczenia dla zwierząt chorych lub podejrzanych o chorobę, a przy tym schronisko przeznaczone jest dla zwierząt bezdomnych, nie tylko chorych. Jednakże skarga podlegała uwzględnieniu z innych przyczyn. Utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzja PINB w M. orzeczono o obowiązku rozbiórki schroniska dla zwierząt w postaci wybudowanych boksów oraz przywróceniu pozostałych pomieszczeń do stanu poprzedniego. Oznacza to, że nie rozstrzygnięto o całości wykonanych samowolnie robót budowlanych, o których mowa w uzasadnieniu decyzji. W tym miejscu wyjaśnić zaś przyjdzie, iż przymusowej rozbiórce z uwagi na sprzeczność z planem miejscowym winien podlegać obiekt budowlany, a mianowicie budynek o wymiarach [...] x [...] x [...] m, wewnątrz którego zainstalowano boksy konstrukcji stalowej. Tak wskazany zakres robót budowlanych wyczerpuje przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zamiast omyłkowo powołanego w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, który dotyczy przypadku niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia, do czego jednak organy obydwu instancji nie nawiązały. Gdy zaś idzie o samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu garażowo-gospodarczego, to niezależnie od daty popełnienia samowoli, rozstrzygnięcie sprawy winno nastąpić na gruncie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., bowiem norma intertemporalna z art. 103 tej ustawy nie dotyczy tego rodzaju robót budowlanych. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w stanie prawnym, obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. wymagała pozwolenia. Jednocześnie z mocy normy intertemporalnej zawartej w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), w sprawach samowolnej zmiany sposobu użytkowania, dokonanej przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (w zakresie art. 71a Prawa budowlanego), stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w niniejszej sprawie likwidacja samowoli winna nastąpić na gruncie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego – w brzmieniu sprzed 30 maja 2004 r. Na tej podstawie prawnej właściwy organ władny był nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co w niniejszej sprawie dotyczy budynku o pierwotnej funkcji garażowo-gospodarczej. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie nakazy nie zostały należycie sprecyzowane, co uniemożliwia wyegzekwowanie ich wykonania w drodze egzekucji administracyjnej. Taki stan rzeczy musiał zatem skutkować uchyleniem decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem reguł procedury i prawa materialnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji z mocy art. 152 cyt. ustawy. Orzeczenie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie [...] zł i opłatę skarbową w kwocie [...] zł, czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 tej ustawy. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi w zakresie wadliwości decyzji organu II instancji, wskazać przyjdzie, iż nie miały one znaczenia dla wyniku sprawy i podlegały ewentualnie sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 kpa. Skoro organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, to zakres rozstrzygnięcia, a mianowicie przedmiot nakazu i podmiot zobligowany do jego wykonania, wyznacza decyzja organu I instancji. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Odroczenie przymusowej rozbiórki i orzeczenie o czasowym użytkowaniu samowolnie zrealizowanego obiektu, co do którego zachodzą przesłanki rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, następuje bowiem na zasadzie uznania administracyjnego, a w toku postępowania administracyjnego skarżąca Spółka nie złożyła wniosku w tym względzie. Nie pozbawia to jednak skarżącej możliwości ubiegania się o wydanie takiego rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale jedynie co do budynku samowolnie zrealizowanego w [...] r. Obiekt o pierwotnej funkcji garażowo-gospodarczej nie podlega bowiem regulacji Prawa budowlanego z 1974 r., lecz rozstrzygnięcie sprawy samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania winno nastąpić na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. – w brzmieniu sprzed 30 maja 2004 r. Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy rozstrzygnąć o całości samowolnie zrealizowanych robót, a więc w zakresie budowy obiektu o wymiarach [...] x [...] x [...] m oraz zmiany sposobu użytkowania przyległego budynku garażowo-gospodarczego. SJ/