II SA/Gl 435/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. P., U. B., M. P. i Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Obecnie skarżący M. P., U. B., Z. P. i J. P. w dniu 18 maja 2009 r. wnieśli wspólny wniosek o dokonanie podziału działki stanowiącej ich współwłasność, położonej w R., obręb O. k.m. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], objętej [...]. Po rozpatrzeniu wniosku stron na podstawie zgromadzonej dokumentacji Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...] roku, negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości. Postanowienie powyższe zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 30 listopada 2009 r. skarżący podtrzymali wniosek z dnia 18 maja 2009 r. podając, że chcą dokonać podziału nieruchomości w celu zniesienia współwłasności – art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uregulowania spraw związanych z masą spadkową. Decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji odmówił dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przedłożonym wstępnym projektem podziału to jest poprzez wydzielenie dwóch działek. Na skutek wniesionego od tej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na tę decyzję skarżący wnieśli skargę do tut. Sądu, po rozpoznaniu której wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 881/10, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał m.in., że przed wydaniem decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., istnieje obowiązek wyrażenia przez właściwy organ opinii o zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Następnie dopiero na podstawie postanowienia, organ orzeka w przedmiocie podziału nieruchomości. Ponieważ z akt sprawy nie wynikało, aby kontrolowane decyzje poprzedzone były wydaniem postanowienia opiniującego, to Sąd stanął na stanowisku, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Sąd stwierdził ponadto, że w aktach administracyjnych brak było wypisu z planu na który powoływały się organy obu instancji, a dołączony wyrys z planu nie zawierał legendy, oznaczenia podlegającej podziałowi działki, ani nie został potwierdzony za zgodność. Sąd wskazał, że braki te winny zostać usunięte w postępowaniu ponownym. Sąd wyraził też ocenę, iż prawidłowe było stanowisko organów w kwestii braku podstaw do dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. Rozpoznając sprawę po wyroku tut. Sądu organ pierwszej instancji, po uzupełnieniu materiału dowodowego, postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], zaopiniował negatywnie wnioskowany projekt podziału nieruchomości. W podstawie prawnej organ powołał się na art. 93 ust. 1, 4 i 5, art. 95 pkt 4 u.g.n. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663), a także na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz.Urz.Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). W motywach tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że przedłożony przez wnioskodawców projekt podziału nie jest zgodny z zapisami obowiązującego planu miejscowego Zgodnie z tym planem nieruchomość mająca ulec podziałowi znajduje się częściowo w terenie oznaczonym symbolem W MN, a częściowo w terenach publicznych dróg dojazdowych o symbolu W KDD. Zapis § 15 planu nakazuje podczas przeprowadzania postępowania podziałowego, wydzielenie przewidzianych w planie dróg publicznych, a propozycje innego podziału są sprzeczne z planem (§ 15 ust. 3). Projekt podziału nie jest więc zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, bowiem nie przewiduje wydzielania działki pod przewidzianą tym planem drogę. Organ odniósł się też do kwestii statusu tej drogi. Uznał, że stanowi ona własność Gminy R., ale nie posiada statusu drogi publicznej. Jej przebieg został jednak określony w obowiązującym planie miejscowym i jak wynika z jego treści istnieje konieczność wydzielenia tej drogi w ramach przedmiotowego podziału. Organ powołując się na wyrok tut. Sądu z dnia 10 listopada 2010 r. podtrzymał stanowisko o braku możliwości dokonania wnioskowanego podziału bez uwzględnienia zapisów planu w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucili niewłaściwą podstawę prawną, błędną interpretację powołanych przepisów, niewłaściwe wywiązanie się z narzuconych wymogów wyroku WSA w Gliwicach oraz wprowadzanie własnych wykładni językowych poprzez konstruowanie zakazów wpływających na nieuzasadnione ograniczenie prawa własności. Podtrzymali swoje stanowisko prezentowane dotychczas w toku postępowania. Zażądali uchylenia zaskarżonego postanowienia i wydania zarządzenia sygnalizacyjnego w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy zaakceptował ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny, jego kwalifikację prawną i rozstrzygnięcie. Wskazał, że zasadniczym kryterium podziału jest jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan taki jest źródłem prawa miejscowego na obszarze swego obowiązywania. Okoliczność, że w postępowaniu opiniującym organ jest związany ustaleniami planu i liniami rozgraniczającymi oznacza, iż linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek. Powołując się na zapis § 15 i § 16 planu organ odwoławczy stwierdził, że zaproponowany podział nie uwzględniający wydzielenia terenu przewidzianego pod drogę o symbolu W KDD jest niezgodny z ustaleniami tego planu i w świetle art. 93 ust. 1 u.g.n. nie można go dokonać. W skardze do Sądu wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji. Powtórzono zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Podniesiono, że kwestionowane rozstrzygnięcia organów wydane zostały z naruszeniem art. 6, 7, 8, 9, 35, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 93 § 2 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. skarżący J. P. działający również jako pełnomocnik pozostałych skarżących podtrzymał skargę. Zarzucił, że organy bezprawnie określiły ulicę [...] jako drogę publiczną, podczas gdy jest to droga wewnętrzna. Podniósł, że organy naruszyły terminy załatwienia sprawy wyznaczone przepisem art. 35 k.p.a. po wyroku tut. Sądu. Działania organów spowodowały też poniesienie przez skarżących nieuzasadnionych wydatków. Podniósł, że znajdujące się w aktach sprawy wyrysy z miejscowego planu nie są opatrzone podpisem, a wyrys w skali 1:2000 jest na tyle nieczytelny, że nie pozwala na opracowanie dokumentacji. Z kolei w przypadku wyrysu w skali 1:1000 można przypuszczać, że spór dotyczy pasa o szerokości ok. 3m. Wyrys nie zawiera też legendy. Zwrócił uwagę, że § 16 ust. 2 planu dopuszcza możliwość zwężenia linii rozgraniczających drogi. Z kolei § 15 ust. 5 dopuszcza możliwość zmiany przebiegu prywatnych dróg dojazdowych. Dodatkowo wskazał, że zachodzą przyczyny wyłączenia określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji działanie organów narusza prawo własności uniemożliwiając podział działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) lub stwierdzenie nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Na wstępie wskazać przyjdzie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu opiniującym projekt podziału nieruchomości przeprowadzonym po prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 10 listopada 2010 r. Uwaga ta jest o tyle istotna, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W tej sytuacji, mając na względzie przytoczone we wstępnej części fragmenty uzasadnienia wyroku z dnia 10 listopada 2010 r., stwierdzić przyjdzie, że wyrokiem tym przesądzono o braku możliwości dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a więc we wskazywanym przez skarżących trybie przewidzianym w art. 95 pkt 4 u.g.n. Wyrokiem tym przesądzono też o konieczności przeprowadzenia postępowania opiniującego. W tym stanie rzeczy wskazać przyjdzie, że w myśl art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z kolei art. 93 ust. 4 u.g.n. stanowi, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że w postępowaniu podziałowym organ jest związany ustaleniami planu miejscowego i liniami rozgraniczającymi teren wskazanymi w części graficznej planu co oznacza, że linia rozgraniczająca winna być jednocześnie granicą nowo utworzonych działek. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie upoważnia organu opiniującego podział nieruchomości do weryfikacji linii rozgraniczającej teren, przewidzianej w planie miejscowym i do dokonywania oceny zasadności ustaleń planu miejscowego. Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż bezspornym w sprawie jest, że dla obszaru w którym położona jest nieruchomość będąca przedmiotem podziału uchwałą Rady Miasta R., Nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta R. Z części graficznej planu miejscowego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest częściowo w terenie oznaczonym symbolem W MN, a częściowo w terenach publicznych dróg dojazdowych o symbolu W KDD. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że be znaczenia dla wyniku postępowania pozostaje kwestia obecnego statusu ul. [...]. Dla rozstrzygnięcia zgodności planowanego podziału z zapisami planu istotne jest bowiem przeznaczenie terenu w planie, nie zaś jego obecny stan zagospodarowania. Zgodnie z § 2 ust. 5 pkt 16 lit. f) planu symbol KDD oznacza tereny publicznych dróg dojazdowych. Jeżeli nawet obecnie droga ta nie ma statusu drogi publicznej, to niewątpliwie w planie miejscowym jest pod taką drogę przeznaczona. Zasadnie zatem organy przyjęły, powołując się na zapis § 15 planu, który nakazuje podczas przeprowadzania postępowania podziałowego, wydzielenie przewidzianych w planie dróg publicznych, że proponowany podział jest sprzeczny z planem (§ 15 ust. 3). Odnieść się w tym miejscu przyjdzie do tych twierdzeń skarżących, które zarzucały pominięcie przez organy orzekające zapisów § 15 ust. 5 i § 16 ust. 2 planu miejscowego. Ten pierwszy zapis dotyczy możliwości zmiany przebiegu dróg, ale jedynie w odniesieniu do dróg prywatnych. Jakkolwiek ul. [...] nie została zaliczona do dróg publicznych, to w świetle bezspornych ustaleń stanowi własność Gminy R. Nie jest zatem drogą prywatną w rozumieniu § 15 ust. 5 planu, a tym samym przepis ten nie znajdzie w stosunku do niej zastosowania. Zgodnie z kolei z § 16 ust. 2 planu ustalono możliwość poszerzenia i zwężenia linii rozgraniczających drogi i ulice pieszojezdne (w tym o symbolu KDD) w zakresie zgodnym z rysunkiem planu. Przepis ten jednak w dalszej swojej części stanowi, iż możliwość taka dotyczy również jedynie prywatnych dróg i ciągów pieszojezdnych. Ponadto, w ocenie Sądu, możliwość ta dotyczy etapu realizacji konkretnej drogi i nie znajduje zastosowania w postępowaniu dotyczącym opiniowania projektu podziału nieruchomości. Odnosząc się natomiast do tych twierdzeń i zarzutów skarżących, które dotyczą możliwości i zasadności ustalenia innego przebiegu linii rozgraniczającej drogę z ich nieruchomością, to wskazać przyjdzie, że przebieg tej linii ustalony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który to plan jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że jego ustalenia są wiążące na danym terenie tak jak inne przepisy prawa. Możliwość zmiany tych ustaleń jest dopuszczalna jedynie poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowanie przy zachowaniu procedury przewidzianej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) względnie poprzez kwestionowanie zgodności z prawem zapisów tego planu w trybie przewidzianym w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W niniejszym postępowaniu ani organy orzekające, ani też Sąd Administracyjny nie były władne do podważania i kontrolowania zapisów planu miejscowego. Dodać też przyjdzie, że rozstrzygnięcie w sprawie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego ma charakter związany, co oznacza, że organ opiniujący nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których zależy stwierdzenie zgodności podziału z planem (brak uznania administracyjnego). Pozostałe zarzuty skarżących dotyczące uchybień odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego również należy uznać za nieuzasadnione. W szczególności, wbrew twierdzeniom skarżących, w aktach sprawy uzupełnionych po wyroku tut. Sądu z dnia 10 listopada 2010 r. znajduje się pełny tekst uchwały w sprawie planu miejscowego miasta R. Znajdują się też czytelne wyrysy z tego planu obejmujące przedmiotowy teren sporządzone w skali 1:1000 i 1:2000 zaopatrzone w pieczęć Urzędu Miasta i klauzulę potwierdzającą ich zgodność z oryginałem opatrzoną podpisem pracownika Urzędu. Dołączona została także legenda zawierająca opis znaków, symboli i kolorów występujących na rysunku planu. Zaznaczyć też przyjdzie, że postanowienie opiniujące projekt podziału przesądza jedynie o możliwości lub braku możliwości wyodrębnienia z nieruchomości poszczególnych działek pod kątem zgodności z planem miejscowym. W żadnej mierze nie przesądza natomiast o przebiegu w przyszłości drogi, ani też o tym, jaka część nieruchomości skarżących miałaby być pod tę drogę przeznaczona. Podniesiona na rozprawie okoliczność, że zachodzą przyczyny wyłączenia określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być przez Sąd oceniona. Skarżący nie wskazał bowiem, którego organu przyczyna ta miałaby dotyczyć, ani też nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie. Sąd z urzędu nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby konieczność zastosowania przez organy w niniejszej sprawie powołanego przepisu. Zgodzić się natomiast przyjdzie z zarzutami dotyczącymi uchybienia przez organy w terminowości rozpoznania sprawy. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na jej wynik, a tym samym nie stanowi podstawy do uchylenia kontrolowanych postanowień (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 151 p.p.s.a.