II SA/Gl 440/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Starosta B. – wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej – decyzją nr [...] z dnia [...] roku – na podstawie art. 105 § 1 i 268 a kpa umorzył postępowanie wszczęte z wniosku B. S. "o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia parceli nr "1", położonej w C.". W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podał, że B. S. ( będąca następcą prawnym J. S. ) wnioskiem z dnia [...] roku wystąpiła "o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki" nr "1", położonej w C. Strona do wniosku dołączyła szereg dokumentów, w tym porozumienie z dnia [...] roku zawarte pomiędzy Prezydium M.R.N. w C. a J. Z., S. J. z domu S. ( następcą prawnym jest skarżąca ) oraz E. K. w sprawie ustalenia warunków wywłaszczenia nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] w C. W trakcie postępowania organ ustalił, że B. S. nie złożyła dokumentu, w oparciu o które nastąpiło by przejęcie parceli położonej w C. o nr "2". Dokumentów potwierdzających wywłaszczenie ( przejęcie ) działki o nr "1" położonej w C. organ nie uzyskał ze [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., Urzędu Miejskiego w C. ani Wydziału Ksiąg Wieczystych w B. Organ ustalił także, że aktualnie działka o numerze "1" nie figuruje w operacie ewidencji gruntów. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych z dnia [...] roku wykonanym przez geodetę uprawnionego E. B., parcela położona w C. o numerze "1", obecnie stanowi część nieruchomości oznaczonej nr "3" o pow. [...] m2 – KW [...] i nr "4" o pow. [...] m2 – KW [...]. KW [...] prowadzona dla działki nr "3" wskazuje, że jej właścicielem jest Skarb Państwa wpisany na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] roku sygn. akt [...] o zasiedzeniu niezabudowanej działki gruntu "5" pow. [...] m2. Następnie decyzją z dnia [...] roku nr [...] Burmistrza Miasta C. działka nr "5" podzieliła się na działki "3" o pow. [...] m2 i "4" o pow. [...] m2. Dla działki "4" prowadzona jest KW [...] w której jako właściciel jest wpisany Skarb Państwa na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] roku sygn. akt [...] o zasiedzeniu przez Skarb Państwa z dniem [...] r. działki "5" ( która następnie decyzją Burmistrza Miasta C. uległa podziałowi na działki nr "3" i nr "4"). Organ stwierdził, że w oparciu o aktualnie obowiązującą ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. nr 102 poz. 651 ze zm.) odszkodowanie może zostać orzeczone jedynie w przypadku, gdy w latach ubiegłych została wydana decyzja o wywłaszczeniu, a nie zawierała ona odszkodowania za wywłaszczony grunt na rzecz właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Skoro zatem działka nosząca pierwotnie nr "1" w C. nie została wywłaszczona (przejęta) nie istnieje możliwość przyznania odszkodowania za tę działkę. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji złożyła B. S. zarzucając, że nie wyjaśnia ona przyczyn umorzenia postępowania i nie zawiera odniesienia się organu do roszczenia o odszkodowanie. Odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania wskazała przede wszystkim na porozumienie z dnia [...] roku w sprawie ustalenia warunków wywłaszczenia nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] w C. Zgodnie z tym dokumentem Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PMRN w C. przejął na siebie obowiązek wykonania wszelkich czynności związanych z postępowaniem wywłaszczeniowym, aż do całkowitego załatwienia sprawy. Mimo tego zobowiązania "Władze Miasta C." nie doprowadziły do wydania decyzji o wywłaszczeniu przewidzianej ustawą z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenie nieruchomości, na skutek zaniechania. Dokonanie zmian gruntowych polegających na wprowadzeniu nowych oznaczeń dla dawnej parceli nr "1", jak i postępowanie o zasiedzeniu działek przez Skarb Państwa, założenie stosownych ksiąg wieczystych odbyło się bez udziału odwołującej się. Zdaniem odwołującej się za nie dopełnienie obowiązku załatwienia wszystkich czynności związanych z wywłaszczeniem, a więc dotyczących wydania decyzji o wywłaszczeniu działki nr "1" aktualnie odpowiada następca prawny Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. Nadto zdaniem autorki odwołania, samo wywłaszczenie, w następstwie porozumienia z dnia [...] roku, stało się skuteczne w [...] roku. Wojewoda [...] nie podzielił zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W motywach przedstawił przebieg postępowania i podkreślił, że wobec nieprzedłożenia przez wnioskodawczynię aktu wywłaszczenia parceli nr "1" w C., organ I instancji podjął działania w celu odszukania dokumentów wywłaszczeniowych, które jednak nie przyniosły rezultatu w postaci dokumentu wykazującego wywłaszczenie parceli nr "1". Będące przedmiotem postępowania odszkodowanie za przejęcie przez podmiot władzy publicznej własności nieruchomości jest nierozerwalnie związane z aktem wywłaszczenia. Jeżeli nie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, nie ma wówczas podstaw prawnych do przyznania za nią odszkodowania i w takiej sytuacji nie przysługuje roszczenie odszkodowawcze za nieruchomość nabytą przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia. Jeżeli natomiast brak podstawy prawnej do orzekania, to postępowania administracyjne jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Organ odwoławczy przywołał nadto orzeczenia sądowoadministracyjne, które w jego ocenie potwierdzają zajęte w decyzji stanowisko. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła B. S. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła organowi podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Powtórzyła zarzuty wyrażone wcześniej w odwołaniu i przedstawiła pogląd, że porozumienie wstępne z dnia [...] roku należy potraktować jako umowę zawartą w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Równocześnie przyznała ( str. 3 skargi ), że nie doszło do wydania decyzji o wywłaszczeniu na skutek zaniechania stosownych czynności przez właściwe organy. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z argumentacją tożsamą z uzasadnieniem decyzji ostatecznej. W dodatkowym piśmie z dnia [...] roku skarżąca ponownie wskazała na braki w postępowaniu dowodowym, które nie doprowadziło do odnalezienia aktu wywłaszczenia działki nr "1" i w celu uzasadnienia tego twierdzenia dołączyła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Prawem materialnym, które aktualnie reguluje zagadnienia wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowań, jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z zm. dalej powoływana jako "ustawa"), a w szczególności jej dział III rozdział 4 i 5. Rozdział 5 ( art. 128 – 134 ustawy ) normuje zagadnienia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5 ( art. 129 ust. 1 ustawy ). Z art. 129 ustawy jednoznacznie wynika, że zasadą jest ustalenie odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej ( ust. 1 art. 129 ustawy ). W przypadku ustalenia, że nieruchomość była objęta decyzją wywłaszczeniową w której nie orzeczono o odszkodowaniu hipotetycznie w rachubę wchodziłaby odrębna decyzja o odszkodowaniu, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem odrębną decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, "gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Pojęcie przejęcia praw należy oceniać przez pryzmat jego charakteru, jako władczego działania, w którym element woli osoby pozbawionej praw był wyłączony. Jeżeli bowiem podmiot odebranego prawa został pozbawiony wpływu na to odebranie jak również nie miał wpływu na sposób i wysokość wynagrodzenia należnego za odebrane prawo, to taka sytuacja mieści się w ustawowym pojęciu przejęcia prawa określonym w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy. Zdaniem składu orzekającego, niezależnie od tego czy nieruchomość skarżącej została w przeszłości to jest przed [...] roku wywłaszczona ( o czym dalej ) to zdarzenie to nie podlega regulacji art. 129 ust. 5 ustawy. Przepis ten ( dodany od 22 września 2004 roku ) ma zastosowanie jedynie do wywłaszczeń dokonanych pod rządami ustawy, to jest w okresie od dnia [...] roku, jeżeli na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygała o odszkodowaniu. Wynika to zarówno z ogólnej zasady obowiązywania aktu prawnego i braku w ustawie regulacji rozszerzającej stosowanie tego przepisu na stany faktyczne sprzed wejścia w życie ustawy. Odpowiednie regulacje rozszerzające zakres stosowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami znajdują się w tej ustawie – art. 216 – stwierdzający, że przepisy działu III rozdziału 6 ( zwrot wywłaszczonych nieruchomości ) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w tym przepisie. W omawianym zakresie skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 9 sierpnia 2006 roku II SA/Rz 260/06 ( ONSA i WSA 4/2017 poz. 92). W świetle wyżej przedstawionego stanowiska, nawet w sytuacji gdy w latach 60 – tych ubiegłego wieku doszłoby do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości bez odszkodowania art. 129 ust. 5 pkt 3 nie uprawniałby do orzekania o tym odszkodowaniu. Sąd ma świadomość istnienia wątpliwości interpretacyjnych dotyczących art. 129 ust. 5 ustawy. Część orzecznictwa przyjmuje bowiem, że przepis ten ma zastosowanie także do zaszłości sprzed wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nawet jednak w takiej sytuacji ( której skład orzekający nie podziela ) niezbędnym jest ustalenie, że przed dniem [...] roku doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Odszkodowanie za wywłaszczone ( przejęte ) nieruchomości jest nierozerwalnie związane z aktem wywłaszczenia. Ustawa z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywała wywłaszczenie za odszkodowaniem ( art. 7 ust. 1 tej ustawy ) następujące w decyzji o wywłaszczeniu ( art. 23 ust. 1 tej ustawy ). Porozumienie wstępne z dnia [...] roku pomiędzy Prezydium MRN w C. a Z. J., S. J. i E. K. dotyczące "ustalenia wstępnych warunków na podstawie których zostanie dokonane wywłaszczenie" nie stanowi decyzji wywłaszczeniowej, co wynika z jego wyżej przytoczonej treści. Potwierdza to także stwierdzenie, że "wszelkie czynności związane z dalszym postępowaniem wywłaszczeniowym wykonywać będzie Prezydium MRN – Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej aż do ich całkowitego zakończenia". Fakt braku decyzji wywłaszczeniowej potwierdziła także skarżąca w odwołaniu ( str. 3 tego pisma ) i skardze ( str. 2) upatrując odpowiedzialność Starosty B. w niewykonaniu porozumienia z dnia [...] roku. Dokumentów wywłaszczeniowych nie odnalazł także organ prowadzący postępowanie. Nie kwestionując uprawnień skarżącej do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym w związku z niewykonaniem porozumienia z dnia [...] roku, należy stwierdzić, że nie istniała możliwość przyznania skarżącej odszkodowania wobec braku decyzji wywłaszczeniowej. Porozumienie z dnia [...] roku skutkowało bowiem faktycznym, a nie prawnym przejściem własności nieruchomości na podmiot publiczno – prawny. Ustosunkowując się do zarzutu skargi należy stwierdzić, że porozumienie z dnia [...] r. – wbrew przekonaniu skarżącej – nie może być potraktowane jak umowa przewidziana art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W sposób oczywisty ( m.innymi brak formy prawnej ) nie spełnia ono bowiem wymagań art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 roku. Nie podzielił także Sąd zarzutu skarżącej co do niekompletności materiału dowodowego zebranego przez organy w postępowaniu poprzedzającym wydanie kontrolowanej decyzji i to nie tylko z uwagi na brak zastosowania art. 129 ust. 5 ustawy do omawianego przypadku. Dołączona przez skarżącą do pisma z dnia [...] roku decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. w żaden sposób nie wiąże Sądu, a nadto dotyczy innego przedmiotu oraz podmiotu. Z uzasadnienia tej decyzji wynika nadto, że zasadniczym powodem kasacyjnego rozstrzygnięcia było poszukiwanie przez organ dokumentacji wywłaszczeniowej związanej z osobą E. K., a nie H. Natomiast z odpisu z ewidencji gruntów wynikało, że w [...] roku jako właściciele działki nr "6" ( rozpatrywana skarga dotyczy działki nr "1" ) wpisani byli W. H. i E. K. ( H.). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm.), oddalił skargę.