II SA/Gl 441/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009r. sprawy ze skargi H. O. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] zawartym w dniu [...] H.O. i A.O. darowali córce G.Ś. działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położone w B. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta J. na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), orzeczono o nałożeniu na H. i A.O. jednorazowej opłaty w kwocie [...] zł w związku ze zbyciem działki nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że działka ta zgodnie z planem miejscowym obowiązującym do [...] znajdowała się w strefach: RO – rolniczej, IK – infrastruktury komunalnej, ZW – zieleni chronionej o szczególnych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych. Uchwałą nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...]), uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, w wyniku którego powyższa nieruchomość znajduje się w strefach MNR – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, 5R – rolniczej. Zgodnie z § 11 uchwały, dla terenu objętego symbolem 14 MNR, w którym częściowo położona jest działka nr [...], stawka procentowa wynosi [...] %. W ocenie organu I instancji, w związku ze zbyciem tejże działki w dniu [...] zachodziły podstawy do naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości, która w świetle sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] wyniosła [...] zł, jako że przed uchwaleniem planu miejscowego z [...] wartość rynkowa części działki wynosiła [...] zł, a po jego uchwaleniu wynosi [...] zł ([...] zł – [...] zł = [...] zł x [...] % = [...] zł). W odwołaniu od decyzji H.O. i A.O. domagając się jej uchylenia zarzucili, że została ona oparta na wycenie zleconej przez miasto, które na tym terenie nie dokonało żadnej inwestycji. Ich zdaniem brak też podstawy prawnej do naliczenia opłaty planistycznej, jako że uchwalenie planu miejscowego nie wpływa na sposób wykorzystywania i zagospodarowania działki, która została zbyta w drodze darowizny na rzecz córki, podczas gdy przesłanką pobrania opłaty jest zbycie odpłatne, co wynika z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy. Wreszcie, odwołujący się podnieśli, że notariusz nie pouczył ich o możliwości naliczenia opłaty, której nie są też w stanie ponieść z uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną rodziny. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, spełnione zostały bowiem przesłanki do naliczenia obligatoryjnej opłaty jednorazowej, jako że przez samo uchwalenie planu miejscowego, zmieniającego przeznaczenie darowanej nieruchomości, stała się ona bardziej wartościowa, zaś bez znaczenia jest fakt, że nie zmieniono sposobu korzystania z nieruchomości Kolegium podkreśliło też, że w treści art. 36 ust. 4 ustawy, użyto terminu "zbywa", a nie – "zbywa odpłatnie". Zatem bez znaczenia jest fakt, że na skutek zawartej umowy darowizny, odwołujący się nie odnieśli żadnej korzyści. Ustawodawca nie wyłączył też osób bliskich, jak to uczynił np. w treści art. 68 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto za nieistotne uznano też kwestie dotyczące sytuacji rodzinnej i materialnej. Z tych względów odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego H.O. i A.O. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ich zdaniem, skoro treści art. 37 ust. 1 ustawy, nie objęto nowelizacją z 2003 r., którą zmieniono przepis art. 36 ust. 4 – poprzez zastąpienie słowa "sprzedaż" słowem "zbycie", to wolą ustawodawcy jest, aby przesłanką ustalenia w drodze decyzji jednorazowej opłaty, była sprzedaż nieruchomości, przy czym dopiero decyzja w tym przedmiocie konkretyzuje zobowiązanie, a nie już samo zaistnienie zdarzenia z art. 36 ust. 4 ustawy (zbycie nieruchomości). Nadto, skarżący ponowili dotychczasową argumentację w zakresie braku świadomości prawnej przy zawarciu umowy darowizny oraz trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podnosząc iż uznanie darowizny na zbycie nieruchomości wynika też z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, jako że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jedynie stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 36 ust. 4 zd. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1492), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiana wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Istota tej nowelizacji polegała na zastąpieniu użytego w tym przepisie słowa "sprzedaż" – określeniem "zbycie". W poprzednim stanie prawnym obowiązek pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości następował w przypadku jej sprzedaży. Analogiczne zmiany polegające na zastąpieniu pojęcia "sprzedaży" pojęciem "zbycie" ustawodawca wprowadził także w art. 37 ust. 5 ustawy, który to przepis określa obowiązki notariusza sporządzającego akt notarialny, którego przedmiotem jest zbycie, a nie tylko sprzedaż nieruchomości, przesłania odpisu umowy właściwemu organowi gminy, a także w art. 37 ust. 7 ustawy, stanowiącym podstawę do żądania przez właściciela (użytkownika wieczystego) wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej jeszcze przed zbyciem nieruchomości. Nadto, dokonując nowelizacji art. 37 ust. 11 ustawy, zmieniono poprzednią treść przepisu: "Zasady określania wartości nieruchomości osoby uprawnione do określania tej wartości określają przepisy o gospodarce nieruchomościami", zastępując ją słowami: "W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmian planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami". Jednakże ustawodawca nie znowelizował art. 37 ust. 1 ustawy, stanowiącego że wysokość tzw. opłaty planistycznej ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. Taki stan rzeczy doprowadził do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do rozumienia pojęcia "zbycie" nieruchomości, zwłaszcza w świetle uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 16/00 (ONSA 2001/2/64). W szczególności, spór polegał na tym, czy definicję legalną "zbycia nieruchomości", o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, zawiera art. 4 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a zatem, czy pojęcie to obejmuje wszelkie czynności prawne, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości, co koreluje z regulacją prawa cywilnego. Takie cywilistyczne ujęcie znalazło aprobatę w wyroku NSA z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 877/08, w którym stwierdzono, że zbycie nieruchomości w formie umowy darowizny stanowi podstawę do pobrania przez organ gminy opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem składu orzekającego, do stanowiska zajętego w przywołanym wyroku należy się przychylić. Dla wykładni pojęcia "zbycie" nieruchomości i jego skutków, istotny jest bowiem fakt, że ustawodawca dokonał kolejnej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy ustawy z dnia 15 października 2008 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1413), dodając przepis art. 36 ust. 4a. W myśl tej regulacji, obowiązkiem pobrania opłaty planistycznej nie jest objęta umowa nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 501, poz. 291 ze zm.) albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich... (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), z tym że zbycie przez następcę nieruchomości przekazanych przez rolnika przed upływem 5 lat powoduje obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących opłaty planistycznej. Stwierdzić przyjdzie, iż aczkolwiek powyższa regulacja weszła w życie dopiero z dniem 12 stycznia 2009 r., a zatem już po zawarciu umowy darowizny jako zdarzenia powodującego wydanie zaskarżonej decyzji, to jednak treść tego przepisu musi być brana pod uwagę przy interpretacji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro ustawodawca wyłączył spod obowiązku pobrania opłaty planistycznej tylko umowy darowizny, wymienione w art. 36 ust. 4a ustawy, to nie sposób bronić poglądu, że przed nowelizacją wszelkie przypadki darowizny nie stanowiły zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4. W takim bowiem przypadku, dodanie przepisu art. 36 ust. 4a byłoby zbędne i zupełnie niezrozumiałe. Nie można też mówić o zmianie stanu prawnego, polegającej na zawężeniu katalogu darowizn zwolnionych od opłaty planistycznej. Takie działanie ustawodawcy byłoby bowiem nieracjonalne. Przez przeoczenie nie znowelizowano natomiast treści art. 37 ust. 1 ustawy, Stąd też stwierdzić przyjdzie, że powołana wyżej uchwała NSA jako podjęta pod rządami uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Skoro z treści aktu notarialnego z dnia [...] nie wynika, aby doszło do zawarcia umowy przeniesienia gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu art. 36 ust. 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trafnie organy obydwu instancji uznały, że zawarcie umowy darowizny nieruchomości rodzi obowiązek określenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Prawidłowo też określono wysokość opłaty planistycznej jako różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 zd. 2 ustawy). Inną wartość w obrocie prawnym (wartość rynkową) mają bowiem grunty rolne, a inną (wyższą) osiągają tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Taki wniosek wypływa jednoznacznie z analizy rynku obrotu nieruchomościami, dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego na użytek niniejszej sprawy. Przy szacowaniu nieruchomości uwzględnia się też stan zainwestowania. Brak inwestycji powoduje obniżenie wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości następuje zaś już w dacie wejścia w życie planu miejscowego. Zbycie nieruchomości uruchamia jedynie mechanizm naliczenia opłaty planistycznej. Z punktu widzenia ustawodawcy nieistotna jest zatem kwestia braku przysporzenia korzyści majątkowej zbywcy nieruchomości, co jest istotą umowy darowizny. W niniejszej sprawie część darowanej działki nr [...], użytkowanej rolniczo, w planie miejscowym z dnia [...], została przeznaczona na cele budowlane, a więc uzyskała obiektywnie wyższą wartość bez zmiany sposobu użytkowania. Zawarcie umowy darowizny przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego, rodziło zatem po stronie organu gminy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w wysokości [...] % różnicy wartości nieruchomości, określonej w tym planie. Dla powstania obowiązku, jak i wysokości samej opłaty, nie ma też znaczenia sytuacja osobista, zdrowotna i majątkowa zbywcy, jak i brak świadomości prawnej skutków zawarcia umowy darowizny. Kwestie te nie mogły też być brane pod rozwagę przez sąd administracyjny, jako że sądowa kontrola administracji sprawowana jest wyłącznie w aspekcie legalności, czyli zgodności z prawem aktów administracji. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW