II SA/Gl 443/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E.K. i M.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T.(dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm – dalej p.b.), nałożył na E. K. i M. K. - jako inwestorów robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w T.(parcela nr [...]), obowiązek zamontowania drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w T. w taki sposób, aby skrzydło drzwi otwierało się do wewnątrz mieszkania i nie przesłaniało drzwi wejściowych do lokalu nr [...], stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną na klatce schodowej, w terminie do dnia 31 marca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w T. pismem z dnia 9 września 2015 r. zwrócił się z prośbą do Inspektoratu o podjęcie stosownych działań w związku z nieprawidłowo zamontowanymi drzwiami wejściowymi do lokalu mieszkalnego nr [...]. Najemcą przedmiotowego mieszkania jest E. K., a właścicielem Gmina Miasta T. Ustalono, że drzwi do lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku zostały zamontowane w taki sposób, iż otwierają się na zewnątrz mieszkania. Po całkowitym otwarciu skrzydła drzwiowego do mieszkania nr [...] przesłania ono drzwi wejściowe do lokalu nr [...]. Inwestorzy – E. i M. K. wyjaśnili, że wymiany drzwi zewnętrznych dokonali w lipcu 2015 r. z uwagi na zużycie techniczne poprzednich. Nie został zmieniony pierwotny wymiar otworu w murze. Zmieniony został natomiast kierunek otwierania drzwi - obecnie otwierają się na zewnątrz, a stare otwierały się do środka mieszkania. Inwestorzy nie występowali do administratora budynku o wyrażenie zgody na wykonanie ww. prac, które dodatkowo naruszają warunki techniczne. Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożyli E. K. i M. K., zaskarżając ją w całości. Wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji. Stwierdzono, że drzwi zostały zamontowane prawidłowo. Są oni osobami chorymi, a drzwi otwierające się do wewnątrz zmniejszały przedsionek, co utrudniało poruszanie się. Możliwe są odstępstwa od warunków technicznych. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych obowiązków i w tym zakresie ustalił termin 31 maja 2016 roku, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji słusznie uznał, iż montaż drzwi ma charakter robot budowlanych. Słusznie również PINB uznał, że zamontowanie przedmiotowych drzwi w taki sposób, iż poprzez otwieranie ich na zewnątrz zawężają drogę ewakuacyjną z lokalu nr [...], stanowi zagrożenie życia i zdrowia dla ludzi, a jednocześnie narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Wskazano, że warunki techniczne wprawdzie wprowadzają wymóg zastosowania drzwi stanowiących wyjście ewakuacyjne z pomieszczenia otwieranych na zewnątrz przeznaczonych dla osób o ograniczonej zdolności poruszania się, ale tylko w przypadku lokalu przeznaczonego dla 6 takich osób (§239 ust. 2 pkt 4 warunków technicznych). Z analizy materiału dowodowego wynika, iż lokal nr 12 zamieszkiwany jest przez dwie osoby. Skargę na decyzję WINB złożyli E. K. i M. K., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z §242 ust. 4, §236 ust. 1 oraz §239 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podano m. in., że przepisy rozporządzenia nie stoją w sprzeczności z możliwością zamontowania drzwi na zewnątrz w sytuacjach wyjątkowych. Jako osoby z ograniczoną sprawnością ruchową powinni mieć możliwość takiego zamontowania drzwi, z uwagi chociażby na względy bezpieczeństwa. Przykładowo, w razie konieczności interwencji pogotowia ratunkowego ratownicy nie będą mieli możliwości swobodnego wejścia do ich mieszkania z noszami, jeśli drzwi będą otwierane do wewnątrz. Taki problem odpada w przypadku zamontowania drzwi na zewnątrz. Nadto §239 ust. 2 pkt 4 warunków technicznych przewiduje taki montaż dopiero w przypadku lokalu przeznaczonego dla 6 osób. Nie wyklucza to jednak wyjątku dla mniejszej liczby osób. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r., sygn. II SA/Gl 629/16, oddalił skargę. W uzasadnieniu podano m. in., że w wyniku otwarcia drzwi prowadzących do mieszkania nr [...] otwór drzwiowy sąsiedniego mieszkania o szerokości 80 cm zostaje zasłonięty na odcinku 69 cm. Po otwarciu drzwi wejściowych do mieszkania nr [...] nie jest zatem zachowana norma określająca szerokość drzwi w ościeżnicy, wskazana w § 239 ust. 1 rozporządzenia. Zważywszy na cel ustanowienia tej normy, a więc zachowanie bezpieczeństwa mieszkańców, w sytuacji wymagającej ewakuacji, w tym także w przypadku wystąpienia zagrożenia pożarowego, nie jest możliwe zaakceptowanie działania powodującego naruszenie wynikającego z niej standardu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli przez pełnomocnika E. K. i M. K., zaskarżając wyrok w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r., sygn. II OSK 1986/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano m. in., że uzasadnienie wyroku wydanego w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów prawnych. Z akt sprawy oraz wstępnego opisu zawartego w uzasadnieniu wyroku wynika, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja WINB wydana została w przedmiocie robót budowlanych polegających na montażu drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym. Natomiast w tej części uzasadnienia, którą zapoczątkowano słowami: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: (...)" – zawarta została ocena prawna w dużej mierze nieadekwatna do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy. Zasadniczą przyczyną dyskwalifikującą zaskarżony wyrok było umieszczenie w uzasadnieniu argumentacji nieprzystającej całkowicie do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Sąd Wojewódzki na s. 4 uzasadnienia stwierdził: "W związku z tym, że wiata została zrealizowana w okresie lipiec 2014 – luty 2015 r. na podstawie obowiązującego wówczas pozwolenia na budowę brak było podstaw do zastosowania trybu legalizacyjnego samowoli budowlanej, określonego w art. 48–49 p.b. Wobec tego chodzi o inny, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b. przypadek samowoli budowlanej." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W wyniku otwarcia drzwi prowadzących do mieszkania nr [...] otwór drzwiowy (wejście do lokalu) sąsiedniego mieszkania zostaje zasłonięty na odcinku 69 cm. Wynika to z pomiarów odzwierciedlonych w dokumentacji rysunkowej, wykonanej w czasie czynności kontrolnych w dniu [...] r. Nie budzi zatem wątpliwości, że po otwarciu drzwi wejściowych do mieszkania nr [...] nie jest zachowana norma określająca szerokość drzwi sąsiednich w ościeżnicy, wskazana w § 239 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zważywszy na cel ustanowienia tej normy, a więc zachowanie bezpieczeństwa mieszkańców w sytuacji wymagającej ewakuacji, w tym także w przypadku wystąpienia zagrożenia pożarowego, nie jest możliwe zaakceptowanie działania powodującego naruszenie wynikającego z niej standardu. W świetle art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. ingerencję organu uzasadniają roboty budowlane wykonywane m. in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Art. 3 pkt 7 p.b. kwalifikuje z kolei "montaż" jako rodzaj robót budowlanych. Podzielić należy pogląd organów, że wykonane roboty budowlane, polegające na montażu nowych drzwi wejściowych do mieszkania (w istniejącym otworze), których kierunek otwierania został zmieniony, zostały zrealizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie życia i zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, gdyż całkowite otwarcie tych drzwi w bardzo znacznym stopniu utrudnia ewakuację z mieszkania sąsiedniego. Nie można bowiem patrzyć na sprawę jedynie przez pryzmat interesów skarżących, ale również interesów innych osób, których prawa zostały naruszone. Problemem nie jest bowiem jedynie samo otwieranie drzwi na zewnątrz, ale otwieranie ich w taki sposób, że przesłaniają w istotnym zakresie otwór drzwiowy mieszkania sąsiedniego. Istniejący stan nie spełnia zatem obowiązujących przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle §242 ust. 4 tego aktu prawnego (w brzmieniu na dzień wydawania decyzji): "Skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi". Z kolei zgodnie z §236 ust. 1 rozporządzenia "Z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej «drogami ewakuacyjnymi». "Drogą ewakuacyjną" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym jest klatka schodowa. Drzwi do mieszkania stanowią więc wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną. Jednocześnie, według §239 ust. 2 ww. rozporządzenia drzwi stanowiące wyjście ewakuacyjne powinny otwierać się na zewnątrz pomieszczeń: 1) zagrożonych wybuchem; 2) do których jest możliwe niespodziewane przedostanie się mieszanin wybuchowych lub substancji trujących, duszących bądź innych, mogących utrudnić ewakuację; 3) przeznaczonych do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób; 4) przeznaczonych dla ponad 6 osób o ograniczonej zdolności poruszania się. Przesłanki te, upoważniające do zamontowania drzwi otwierających się na zewnątrz pomieszczeń, nie zostały tu spełnione. Jest to katalog zamknięty, a zatem nie można go rozszerzać w sposób dowolny. W tym kontekście w orzecznictwie stwierdza się zasadnie, że "Drzwi mieszkania w budynku wielomieszkaniowym prowadzące na klatkę schodową stanowią wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną. (...) To, iż w lokalu mieszkalnym znajdują się określone urządzenia, jak chociażby terma, czy instalacja gazowa, które zamontowane są w niemalże każdym lokalu mieszkalnym, same w sobie nie przesądzają jeszcze o kwalifikacji pomieszczenia takiego lokalu do pomieszczeń, dla których wymagany byłby montaż drzwi otwieranych na zewnątrz" (wyrok WSA w Łodzi z 13 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Łd 578/11). Należy również mieć na uwadze, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 620) właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany m. in. zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji. Skarżący nie są właścicielami budynku, czy nawet mieszkania, a jedynie (jak ustaliły organy) zajmują lokal na podstawie umowy najmu, jednak właściciel czyni starania w powyższym zakresie, by doszło do realizacji ww. obowiązku, czego efektem jest niniejsza sprawa. W wyroku NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 546/16, stwierdzono, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., który pojawił się w toku niniejszej sprawy, wyartykułowany przez pełnomocnika skarżących, może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie strona tego nie wykazała, skoro swoją argumentację przedstawiała pisemnie na każdym etapie sprawy administracyjnej, także przed organem II instancji. Nadto stan faktyczny co do sposobu zamontowania drzwi jest bezsporny, a kwestionowana jest jedynie ocena prawna zaistniałej sytuacji. Organy z powyższych względów nie naruszyły art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 2 k.p.a., art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., art. 3 pkt 7 p.b., §242 ust. 4, §236 ust. 1 oraz §239 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.