II OSK 1986/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 629/16 w sprawie ze skargi E. K. i M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. oddala wniosek skarżących o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 629/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę E. K. i M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie robót budowlanych. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 9 września 2015 r. Dyrektor [...] w T. zawiadomił organ pierwszej instancji, że drzwi wejściowe w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] zostały zamontowane niezgodnie z § 242 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podczas przeprowadzonych w dniu 13 stycznia 2016 r. oględzin E. K. złożyła ustne oświadczenie do protokołu, iż jest jedynym najemcą lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w T. Właścicielem mieszkania jest Gmina Miasto Tychy, właścicielem budynku Wspólnota Mieszkaniowa nr [...], a administratorem [...]. E. K. w lipcu 2016 roku wymieniła drzwi zewnętrzne z powodu zużycia technicznego. Przed tą wymianą drzwi otwierały się do wewnątrz mieszkania, natomiast obecnie, zamontowane w tym samym otworze drzwiowym, otwierają się na zewnątrz. Sporządzono szkic inwentaryzacyjny. Wymiana drzwi nie została zgłoszona administratorowi budynku. Inwestorami byli E. i M. K. – małżeństwo. Wedle wyjaśnień, jakie złożyli, takie zamontowanie drzwi było uzasadnione małym metrażem mieszkania oraz złym stanem zdrowia inwestorów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tychach decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazał E. i M. K., zamontowanie drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego numer [...] w budynku przy ul. [...] w T. w taki sposób, aby skrzydło drzwi otwierało się do wewnątrz mieszkania i nie przesłaniało drzwi wejściowych do lokalu numer [...], stanowiących wejście na drogę ewakuacyjną na klatce schodowej Odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. wnieśli E. i M. K. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy, uchylając go jedynie w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych obowiązków i ustalając nowy termin na dzień 31 maja 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w Tychach o konieczności nałożenia obowiązku określonego w jego rozstrzygnięciu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że sytuacja, w której drzwi otwierają się zewnątrz mieszkania, zawężając tym samym drogę ewakuacyjną z lokalu nr [...], stwarza zagrożenie życia i zdrowia dla ludzi, a jednocześnie narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym wskazano na regulację § 236 rozporządzenia. W skardze złożonej przez Inwestorów, podniesiono zarzuty dotyczące naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 242 ust. 4, § 236 ust. 1 oraz § 239 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem podkreślił, że podstawą materialnoprawną decyzji, był przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej: pr. bud.). Sąd stwierdził: "że w związku z tym, że wiata została zrealizowana w okresie lipiec 2014 – luty 2015r. na podstawie obowiązującego wówczas pozwolenia na budowę brak było podstaw do zastosowania trybu legalizacyjnego samowoli budowlanej, określonego w art. 48-49 pr. bud. Wobec tego chodzi o inny, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 pr. bud. przypadek samowoli budowlanej". W ocenie Sądu: "w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego, ze względu na zarzuty podnoszone przez skarżących, prowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie naruszenia przez inwestora postanowień planu miejscowego, które określają intensywność zabudowy, usytuowania wiaty niezgodnie z warunkami technicznymi i w zbyt bliskiej odległości od drogi publicznej". Dalej Sąd wskazał, że chodzi tu o stan określony w art. 50 ust. 1 pkt. 4 pr. bud., a więc wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, którego ewentualne wykazanie (ustalenie) stanowiłoby podstawę do podjęcia jednej z decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 pr. bud. Zdaniem Sądu, postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawie uzasadnia stanowisko organów orzekających o braku podstaw do uznania, iż zaistniał stan faktyczny odpowiadający hipotezie normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. Przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczają możliwość montażu drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania. Ograniczenie takiej możliwości następuje wówczas, gdy takie rozwiązanie stoi w kolizji z wymogami bezpieczeństwa ludzi określonymi przepisami dotyczącymi zagrożeń przeciwpożarowych, w szczególności, jeżeli sposób umieszczania i otwierania zwęża drogę ewakuacyjną. Zgodnie z § 236 ust. 1 rozporządzenia z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej- drogami ewakuacyjnymi. Wyjścia z pomieszczeń na drogi ewakuacyjne powinny być zamykane drzwiami (ust. 3). Drzwi mieszkania w budynku wielomieszkaniowym, prowadzące na klatkę schodową stanowią zatem w rozumieniu wyżej powołanych przepisów wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną. Przepisy z zakresu ochrony przeciwpożarowej nakładają na właściciela budynku, ale także na osobę władającą lokalem, obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, w tym możliwość ewakuacji osobom przebywającym w budynku (por. art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 191). W myśl § 239 ust. 1 rozporządzenia, łączną szerokość drzwi w świetle, stanowiących wyjścia ewakuacyjne z pomieszczenia, należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać w nim równocześnie, przyjmując co najmniej 0,6 m szerokości na 100 osób, przy czym najmniejsza szerokość drzwi w świetle ościeżnicy powinna wynosić 0,9 m, a w przypadku drzwi służących do ewakuacji do 3 osób – 0,8 m. Sąd podkreślił, że jak wynikało z ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego, których nie kwestionują skarżący, w wyniku otwarcia drzwi prowadzących do mieszkania nr [...] otwór drzwiowy (wejście do lokalu) sąsiedniego mieszkania o szerokości 80 cm zostaje zasłonięty na odcinku 69 cm. Nie budzi zatem wątpliwości, że po otwarciu drzwi wejściowych do mieszkania nr [...] nie jest zachowana norma określająca szerokość drzwi w ościeżnicy, wskazana w § 239 ust. 1 rozporządzenia. Zważywszy na cel ustanowienia tej normy, a więc zachowanie bezpieczeństwa mieszkańców (ochrona), w sytuacji wymagającej ewakuacji, w tym także w przypadku wystąpienia zagrożenia pożarowego, nie jest możliwe zaakceptowanie działanie powodujące naruszenie wynikającego z niej standardu. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, Sąd podkreślił, iż nie zasługują one na aprobatę. To właśnie względy bezpieczeństwa, na jakie powołują się skarżący, przesądzają w przedmiotowej sprawie o niedopuszczalności montażu w ich mieszkaniu drzwi otwieranych na zewnątrz. Nawet gdyby rozważać możliwość zastosowania wyjątku określonego w § 239 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, odnoszącego się wprost jedynie do pomieszczeń przeznaczonych dla ponad 6 osób o ograniczonej zdolności poruszania się, to i tak ze względów bezpieczeństwa (ograniczenie bezpieczeństwa mieszkańców sąsiedniego lokalu) instalacje drzwi otwieranych na zewnątrz w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy uznać trzeba za sprzeczne z prawem. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 marca 2017 r. wnieśli E. K. i M. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i pominięcie okoliczności, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, w ten sposób, że uniemożliwiły skarżącym zapoznanie się wynikami postępowania wyjaśniającego, a dodatkowo organ pierwszej instancji zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie już po wydaniu decyzji podczas gdy ww. zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowił podstawę do uwzględnienia skargi; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi, mimo że zebrany przez organy administracji materiał dowodowy był pobieżny, niewystarczający i budzący wątpliwości, a uzupełnienie materiału dowodowego, mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające się tym, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan faktyczny sprawy dotyczący usytuowania wiaty, podczas gdy niniejsze postępowanie dotyczy sposobu otwierania drzwi wewnętrznych na drogę ewakuacyjną; d) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi; Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania i przyznanie pełnomocnikowi skarżących nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że skarżący kwestionują ustalenia faktyczne przytoczone w wyroku, oraz wskazano, że Sąd pominął okoliczność, iż skarżący nie mogli kwestionować ustaleń poczynionych w trakcie postępowania gdyż organy nie umożliwiły im zapoznanie się z materiałem dowodowym. Podniesiono, że realizacja sądowej kontroli administracji publicznej nie ogranicza się do powielania stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji. Sąd powinien przeprowadzić w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia stosowną weryfikację i analizę obejmującą istotne elementy stanu faktycznego i prawnego, a brak takiej analizy stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu sprawy. Zaznaczono, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku powołał się na stan faktyczny niedotyczący niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem jego zasadność wyklucza możliwość odniesienia się do ewentualnych innych nieprawidłowości podniesionych w podstawach kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 4 września 2014 r., II GSK 1293/13; z 16 października 2013 r., II GSK 937/12; z 24 listopada 2017 r., II FSK 1616/17). Stosownie do treści art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, a zwłaszcza w przypadku, gdy brak jest w uzasadnieniu stanowiska wojewódzkiego sądu administracyjnego co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zostaje naruszony, gdy uzasadnienie sądu pierwszej instancji nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, co ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08; z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11; z 28 lipca 2016 r., II FSK 1767/14). Zgodnie z uchwałą NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaznaczono również, że podstawa prawna wyroku obejmować powinna wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Zarówno w uzasadnieniu powyższej uchwały, jak też w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a kontrola legalności zaskarżonego aktu została przeprowadzona zgodnie z kryteriami określonymi w art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 12 lutego 2015 r., I FSK 103/14; z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; z 14 marca 2012 r., II FSK 1619/10; z 9 grudnia 2012 r., II FSK 2699/12; z 11 marca 2015 r., II GSK 810/14). Kierując się przytoczonymi uwagami należało stwierdzić, że uzasadnienie wyroku wydanego w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym jego wadliwość jest na tyle istotna, że skutkować musiała jego uchyleniem. Z akt sprawy oraz wstępnego opisu zawartego w uzasadnieniu wyroku wynika, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2016 r. wydana została w przedmiocie robót budowlanych polegających na montażu drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym. Natomiast w tej części uzasadnienia, którą zapoczątkowano słowami: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: (...)" – zawarta została ocena prawna w dużej mierze nieadekwatna do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy. Mianowicie Sąd Wojewódzki w pierwszym zdaniu swoich rozważań wskazał, że: "Podstawą materialnoprawną decyzji, aczkolwiek organy orzekające w sprawie wyraźnie tego nie wskazały, był przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...)", podczas gdy organy obu instancji wskazały jako podstawę prawną podjętych rozstrzygnięć art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił okoliczności warunkujące zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, celem doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Niezależnie od powyższego zasadniczą przyczyną dyskwalifikującą zaskarżony wyrok było umieszczenie w uzasadnieniu argumentacji nieprzystającej całkowicie do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Sąd Wojewódzki na s. 4 uzasadnienia stwierdził: "W związku z tym, że wiata została zrealizowana w okresie lipiec 2014 – luty 2015 r. na podstawie obowiązującego wówczas pozwolenia na budowę brak było podstaw do zastosowania trybu legalizacyjnego samowoli budowlanej, określonego w art. 48–49 pr. bud. Wobec tego chodzi o inny, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 pr. bud. przypadek samowoli budowlanej"; z kolei dalej na s. 5 uzasadnienia Sąd Wojewódzki zawarł wywód o następującej treści: "W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego, ze względu na zarzuty podnoszone przez skarżących, prowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie naruszenia przez inwestora postanowień planu miejscowego, które określają intensywność zabudowy, usytuowania wiaty niezgodnie z warunkami technicznymi i w zbyt bliskiej odległości od drogi publicznej. W skrócie rzecz ujmując, chodzi tu o stan określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud., a więc wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, którego ewentualne wykazanie (ustalenie) stanowiłoby podstawę do podjęcia jednej z decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawie uzasadnia stanowisko organów orzekających o braku podstaw do uznania, iż zaistniał stan faktyczny odpowiadający hipotezie normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. z następujących względów." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczonych fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można było potraktować tylko w kategorii niestaranności, co zdarza się przy komputerowej formie sporządzania pism. Wyeliminowanie bowiem tych wadliwych wypowiedzi w toku rekonstrukcji przesłanek wydanego wyroku sprawia, że uzasadnienie pozbawione byłoby podstawowej analizy w zakresie rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Brak oceny prawnej weryfikującej istotne okoliczności sprawy w kontekście obszernego materiału dowodowego (w tym dokumentacji zdjęciowej na płycie CD) spowodował, że w rezultacie z uzasadnienia wyroku nie wynika jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa rozstrzygnięcia. Trudno było również uznać, że Sąd Wojewódzki przedstawił wyjaśnienie stanu prawnego sprawy skoro nie oparł swych rozważań na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiącym podstawę nałożonych na stronę skarżącą obowiązków. Zawarta natomiast argumentacja dotycząca regulacji w zakresie warunków technicznych z rozporządzenia wykonawczego, aczkolwiek istotna na gruncie rozpatrywanego przypadku nie jest wystarczająca z punktu widzenia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaznaczyć bowiem trzeba, że adresatem uzasadnienia wyroku staje się nie tylko Naczelny Sąd Administracyjny dokonujący kontroli instancyjnej, lecz przede wszystkim strona, której bezpośrednio dotyczy rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. To właśnie podmiot, który wniósł skargę do sądu administracyjnego musi się dowiedzieć z uzasadnienia wyroku o wynikach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego aktu, odnoszącej się do zgodności działania organu administracji z prawem materialnym oraz przepisami proceduralnymi. Niezależnie od tego na ile strona zaakceptuje ocenę sądu wyrażoną co do legalności zaskarżonego aktu, to treść uzasadnienia wyroku powinna dawać gwarancję, że sprawa została rzetelnie rozpoznana co do całokształtu jej istotnych okoliczności. Uzasadnienie wyroku wydanego w niniejszej sprawie temu kryterium nie odpowiada, co wykluczało możliwość jego konwalidacji. Usunięcie wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprowadzałoby się do rozpoznania w całości przedmiotowej sprawy według reguł obowiązujących w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, czego nie można było uczynić na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej. W wyroku z 25 stycznia 2018 r., II FSK 21/16 stwierdzono, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w postępowaniu kasacyjnym sporządzić za Sąd pierwszej instancji prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym ocenić stan faktyczny sprawy zgodnie z wymogami i standardami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ stanowiłoby to w istocie faktyczne pozbawienie obu stron postępowania prawa do realnie dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że braki uzasadnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego uniemożliwiające jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia w rezultacie powodują, że taki wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; z 27 września 2017 r., I OSK 7/17). Podkreślić zatem należy, że jeżeli zarzut kasacyjny co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazuje się usprawiedliwiony, to konsekwencją jest uchylenie zaskarżonego wyroku stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że w takiej sytuacji nie jest możliwe zastosowanie konstrukcji z art. 184 p.p.s.a., według której skarga kasacyjna może być oddalona z zastrzeżeniem, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zupełnie czym innym są braki uzasadnienia wyroku związane z niezawarciem w nim wszystkich elementów wymaganych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., a czym innym sytuacja gdy uzasadnienie jest merytorycznie wadliwe i nadaje się do zmodyfikowania przez sąd drugiej instancji. Sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności byłoby uzupełnienie przez sąd kasacyjny uzasadnienia zaskarżonego wyroku o treści nowe dotyczące podstawowych elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy, które nie zostały zweryfikowane przez sąd pierwszej instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy należało mieć na uwadze również to, że ewentualne oddalenie skargi kasacyjnej i sporządzenie właściwego uzasadnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skutkowałoby tym, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzyskałby status prawomocności z wszystkimi konsekwencjami z tego wynikającymi, co trudno byłoby pogodzić z powagą wymiaru sprawiedliwości. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu gdyż skarżący takich kosztów nie ponieśli, natomiast o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny bądź referendarz na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 i § 4 p.p.s.a.