II SA/Gl 444/06

Dnia 28 sierpnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2006 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Miasta J. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze miasta J.. Uchwała jak wskazała Rada – została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. nr 142 z 2001 r., poz. 1951 z zm.) w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72 z 2001 r. z zm.). Wojewoda [...] , skargą z dnia [...] 2006 r. (data wpływu) na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z zm.) zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 z zm.) i w związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru wywodził, że skoro zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy wyżej powołanej to jest prawem miejscowym, a norma prawna w oparciu o którą została podjęta zobowiązuje radę do wyczerpania zakresu wskazanego w art. 19 ust. 2 ustawy. Zaskarżoną uchwałą wbrew brzmieniu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy nie określono minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a jedynie odesłano do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nadto w regulaminie zawarto subdelegację uprawnień prawotwórczych rady, powierzając wyznaczenie minimalnego poziomu usług wodociągowo-kanalizacyjnych organom właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w przedmiocie pozwoleń wodnoprawnych i zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Nadto Wojewoda [...] za sprzeczne z prawem uznał w skardze ustalenia uchwały (wskazano konkretne §§ uchwały) jako powtarzające zapisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 256, poz. 257) lub też modyfikując zapisy powołanych norm. Wskazał organ nadzoru także, że § 1 uchwały narusza art. 19 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta J. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez brak określenia w kwestionowanej uchwale minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest nieuzasadniony, szczególnie przy twierdzeniu Wojewody, że naruszenie to powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Także pozostałe zarzuty opierające się na uznaniu przez organ nadzoru, że zapisy uchwały we wskazanych częściach stanowią niedopuszczalne powtarzanie lub modyfikowanie postanowień ustawowych są niesłuszne. Zapisy kwestionowane mają bowiem nie tylko znaczenie normatywne, lecz także informujące i dlatego powinny być interpretowane – zdaniem Rady – w sposób liberalny. Część kwestionowanych zapisów uchwały (§ 18 regulaminu, § 19 regulaminu) normuje kwestie nie objęte ustawą o zaopatrzeniu w wodę (...) ani wydanym na jej podstawie rozporządzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga – w ocenie składu orzekającego zasługuje na uwzględnienie – bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z zm.) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Według art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. nr 72, poz. 747 z zm.) "Rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, zwany regulaminem obowiązującym na obszarze gminy. Artykuł 19 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Regulamin jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Z uwagi na ten bezwzględnie obowiązujący charakter organ stanowiący gminy, podejmujący uchwałę w przedmiocie regulaminu nie może pominąć żadnego z elementów tego regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmują uchwałę) w kwestiach – uznanych przez ustawodawcę – za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Oznacza to, że Rada Miasta J. podejmując zaskarżoną uchwałę zobowiązana była z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. – będącym normą iuris cogentis – elementów, a z drugiej nie była uprawniona do zamieszczenia w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym, niezgodnych z tą ustawą lub stanowiących powtórzenie przepisów ustawy i innych aktów prawa. Na takim – w zasadzie jednolitym stanowisku – staje orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok z 19.08.2002 r. – SA/Ka 508/02; wyrok z 30.01.2003 r. II SA/Ka 1831/02, SA/WR 1179/98 – OSS 2000/1/17). Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Skład orzekający podziela stanowisko organu nadzoru, iż regulamin przyjęty zaskarżoną uchwałą nie określa tego minimalnego poziomu usług. Istotnie w rozdziale II Regulaminu zatytułowanego "Minimalny poziom usług ..." wprowadzono w tym zakresie normę odsyłającą do zapisów samej ustawy z 7 czerwca 2001 r., pozwolenia wodnoprawnego oraz zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z regulującego powyższą materię § 3 pkt 2 wynika, że "minimalny poziom usług", poza ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r., regulować będą indywidualne decyzje administracyjne, co jest równocześnie niedopuszczalną subdelegacją uprawnień prawotwórczych rady na organy właściwe do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., a nadto uchwała doprowadziła do niedopuszczalnego przeniesienia uprawnień prawotwórczych, to cała podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem, a sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i pociąga za sobą – stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) stwierdzenie jej nieważności. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nieuzasadnioną stała się ocena Sądu co do pozostałych wskazanych przez organ nadzoru naruszeń dokonanych zaskarżoną uchwałą. Ocena ta bowiem mogła zmierzać jedynie do wyeliminowania z aktu, którego nieważność Sąd stwierdził w całości, poszczególnych jego ustaleń. W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania tej uchwały (art. 152 ppsa) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. OPS 1/00, o NSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.