II SA/Gl 445/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] roku pełnomocnik inwestora T. T. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa budynku mieszkalno-handlowego wraz z zagospodarowaniem działki nr [...] przy ulicy [...] w G.". W toku postępowania przed organem pierwszej instancji obecnie skarżący J. W., pismem z dnia [...] roku, oświadczył, że został wprowadzony w błąd przez organ pierwszej instancji ponieważ inne informacje zawarte były w treści skierowanego do niego zawiadomienia, a inne wynikają ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. Ponadto wskazał, że planowana inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływać na jego nieruchomość z uwagi na ograniczenie oświetlenia światłem słonecznym i wysokość budynku. Skarżący ponowił swoje zastrzeżenia w piśmie z dnia [...] r., w którym dodatkowo wskazał, że planowany budynek spowoduje nowe zagospodarowanie przestrzenne niezgodne z istniejącym, a ponadto doprowadzi do obniżenia wartości jego nieruchomości. Po zapoznaniu się ze stanowiskiem inwestora oraz zebranym materiałem dowodowym, skarżący w piśmie z dnia [...] r. sformułował zarzuty w stosunku do sporządzonego projektu decyzji i analizy. Podkreślił, iż w analizie wzięto pod uwagę znajdujące się w dalszej odległości budynki wielkopłytowe, a pominięto bliższe dwukondygnacyjne. Zwrócił uwagę, że w obszarze analizowanym znajdują się co prawda trzy budynki pięciokondygnacyjne, jednakże pozostałe dwadzieścia budynków to budynki dwukondygnacyjne. Dodatkowo żaden z tych trzech wyższych budynków nie posiada dostępu do ul. [...]. Zakwestionował ponadto proponowane parametry i funkcję planowanej zabudowy. W toku postępowania dokonano ponadto pozytywnych uzgodnień z właściwymi organami i instytucjami. Po tak przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W warunkach tych określił parametry inwestycji, oraz wymagane ustalenia. Wśród tych ustaleń znalazło się m.in. ustalenie dotyczące stawki od wzrostu wartości nieruchomości (pkt II.9.). Jako materialno-prawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 64 ust. 1 oraz art. 63 ust. 3 w zw. z 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne przewidziane jest na terenie, w stosunku do którego odstąpiono od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu górniczego [...] (uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r.). Sporządzona analiza wykazuje, że zostały spełnione przesłanki z art. art. 61 ust. 1 ustawy. Uzasadniając ustalenie dotyczące stawki jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powołano się dodatkowo na wyrok tut. Sądu z dnia 17 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Gl 630/04. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji sprostował oczywiste omyłki w wydanej decyzji, m.in. poprzez zastąpienie w treści jej uzasadnienia akapitu mówiącego o braku uwag stron, stwierdzeniem, iż w toku postępowania skarżącemu udzielono pisemnych odpowiedzi. Wydanie decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem jej projektu i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego architekta. Załącznik graficzny do analizy stanowiła kserokopia mapy zasadniczej w skali 1:500 z wyznaczonym obszarem analizowanym, liniami zabudowy, liniami rozgraniczającymi, wskaźnikiem powierzchni zabudowy oraz granicami terenu objętego stawką. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Wskazał na argumenty wcześniej przez siebie podnoszone. Zarzucił, iż decyzja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa oraz nie spełnia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zarzucił także, że w uzasadnieniu błędnie stwierdzono, jakoby strony nie wniosły uwag w toku postępowania. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że zostały spełnione warunki określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności wynikające z jej art. 61 ust. 1. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do wyników analizy i dokonanych ustaleń. Zwrócił uwagę, że kwestie związane z zacienieniem będą przedmiotem badania na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Powołał się na wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 168/06, w którym zasada dobrego sąsiedztwa została ujęta szeroko i sprowadza się do twierdzenia, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu i zabudowy zastanej. W przeprowadzonym postępowaniu wykazano, że sprzeczność taka nie zachodzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i argumenty na jego poparcie. Zarzucił także, że organ odwoławczy nie wniósł zastrzeżeń do wskaźnika intensywności wykorzystania terenu, który dla planowanej inwestycji wynosi do [...], podczas gdy średni wskaźnik na analizowanym obszarze wynosi [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wskaźnika zabudowy organ wskazał, iż nie stwierdzono w tym zakresie nieprawidłowości, a § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Wskazania co do zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej analizy wynikają z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Treść powołanego przepisu nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości co do tego, że analiza, o której mowa w § 3 powołanego wyżej rozporządzenia musi się odnosić co najmniej do jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej i co najmniej w stosunku do zagospodarowania takiej właśnie działki winna być dokonana ocena spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (zasada dobrego sąsiedztwa). Zgadzając się z argumentacją organu odwoławczego w kwestii szerokiego pojmowania tej zasady, a tym samym z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 168/06, podkreślenia wymaga, że dokonanie analizy z pominięciem co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, stanowi naruszenie omawianego przepisu ustawy. Jak wynika z treści uzasadnień kontrolowanych decyzji, a także z części tekstowej i graficznej analizy (załączniki nr 1 i nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji), graniczące z terenem inwestycji nieruchomości zabudowane budynkami wielorodzinnymi, pięciokondygnacyjnymi znajdują się częściowo w wyznaczonym obszarze analizowanym (prawdopodobnie oznaczonym fioletową linią przerywaną – brak opisu w legendzie) są nieruchomościami nie posiadającymi dostępu do tej samej drogi publicznej tj. do ul. [...]. Wynika to zarówno z samego rysunku mapy, jak i z oznaczenia ich adresu (ul [...]). Z kolei pozostające w obszarze analizowanym działki posiadające dostęp do ul. [...] nie wykazują parametrów i cech, których kontynuację stanowiłaby planowana inwestycja. W aktach sprawy znajduje się również mapa w skali 1:1000 opatrzona tytułem "załącznik do analizy – część graficzna" (zał. 36, str. 5/15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), na której wyznaczony został szerszy obszar analizowany, jednakże również i w tym przypadku działki zabudowane budynkami pięciokondygnacyjnymi nie posiadają dostępu do ul. [...]. Ponadto zwrócić przyjdzie uwagę, że mapa ta nie stanowi załącznika do decyzji, a zatem nie może być podstawą dokonanej analizy. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Wskazać przyjdzie, że wyrażona przez Sąd ocena nie przesądza o braku możliwości wydania pozytywnej decyzji w stosunku do planowanego przedsięwzięcia. Nie jest bowiem wykluczone, że sporządzona w przyszłości w sposób prawidłowy analiza wykaże, że co najmniej jedna działka dostępna z ul. [...] pozwala na takie porównanie z planowaną inwestycją, w wyniku którego będzie można uznać, że zachowana zostanie zasada dobrego sąsiedztwa. To jednak wymagać będzie przeprowadzenia na nowo postępowania przez organ pierwszej instancji, a w szczególności rzetelnego i zgodnego z przepisami prawa sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zarówno w części opisowej jak i graficznej. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że decyzja organu pierwszej instancji narusza przepis art. 107 § 3 kpa. W jej uzasadnieniu zabrakło bowiem ustosunkowania się do składanych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń przez skarżącego. Za takie ustosunkowanie nie sposób uznać treści postanowienia z dnia [...] r. prostującego w tym zakresie treść uzasadnienia decyzji. Pominięcia zarzutów i stanowiska strony w treści uzasadnienia nie można bowiem traktować jako oczywistej omyłki, o której mowa w art. 113 § 1 kpa. Ponadto "sprostowana" część uzasadnienia i tak nie stanowi takiego odniesienia się do zarzutów skarżącego, które mogłoby zostać uznane za spełniające wymogi z art. 107 § 3 kpa. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.s.a., a na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze zarówno poczynione wyżej ustalenia, jak i aktualny stan inwestycji. O ile bowiem okazałoby się, że inwestycja została już zrealizowana, należałoby rozważyć kwestie przedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim przypadku celowym byłoby również rozważenie możliwości żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę wydanym w oparciu o zaskarżoną w niniejszym postępowaniu i wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję, o ile oczywiście pozwolenie takie zostało udzielone.