II SA/Gl 630/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr. ) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Małgorzata Walentek Protokolant asystent Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zasad określania stawek z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o d d a l a s k a r g ę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r., nr [...], wydanym z powołaniem się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda Ś. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r., nr [...], w sprawie zasad określania stawek z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na niektórych obszarach miasta G., dla których brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z powodu niezgodności tejże uchwały z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 2 wskazanej ustawy oraz art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, że ustalenie stawki procentowej dla naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w przypadku jej sprzedaży, należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99, organ ten wskazał, że rada gminy nie może podejmować czynności należących do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Wojewoda uznał wobec tego, że Rada Miejska nie mogła "zalecić" Prezydentowi stosowania [...] % stawki od wzrostu wartości nieruchomości. W oparciu o brzmienie art. 58 ust. 2 oraz art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził natomiast, że w przypadku, gdy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy terenu pociąga za sobą wzrost wartości nieruchomości, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, to określenie wysokości stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości następuje zawsze w treści tej decyzji. Ponadto zdaniem organu nadzoru przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić upoważnienia dla ustalania "kierunków działalności" Prezydenta Miasta w sprawach rozstrzyganych przez niego w drodze indywidualnych rozstrzygnięć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina G. wniosła o uchylenie w całości powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie od organu nadzoru zwrotu kosztów postępowania, zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, w szczególności zaś art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniesienie skargi poprzedzała uchwała nr [...] o zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś., którą Rada Miejska G. podjęła w dniu [...]r. W uzasadnieniu skarżąca Gmina stwierdziła, że zalecając Prezydentowi Miasta stosowanie stawki [...] % dla naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skorzystała z określonej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym kompetencji rady gminy do stanowienia o kierunkach działania prezydenta miasta. Wyjaśniła również, że zalecenie to miało na celu zapobieżenie nieuzasadnionemu różnicowaniu sytuacji podmiotów ubiegających się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz przyśpieszenie prowadzonego w tych sprawach postępowania. Skarżąca wywodziła, że uchwała Rady Miejskiej nie pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na brzmienie w/w art. 18 ust. 2 pkt 2 wskazano, że przepis ten zawiera domniemanie kompetencji rady gminy, która jako organ stanowiący i kontrolny obejmuje swoją właściwością wszelkie sprawy należące do zakresu działania gminy. Co więcej stwierdzono, że przepis ten formułuje katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień rady gminy, wśród których na szczególną uwagę zasługuje uprawnienie do stanowienia o kierunku działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a kompetencji tych nie wyłączają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącej w uchwale z dnia [...]r. Rada Miejska G. nie ustaliła w sposób wiążący wysokości stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości, a przedstawiła jedynie swoje stanowisko w tej kwestii. Rada Miejska miała więc pełne prawo do wyrażenia poglądu w tej sprawie, gdyż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zakresu jej kompetencji. Podniesiono przy tym, że treść art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do przyjęcia, że ustawodawca postanowił o stosowaniu tych uprawnień rady gminy tylko w stosunku do określonych działań podejmowanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Powołując się na poglądy doktryny stwierdzono natomiast, że wytyczne lub zalecenia określające kierunki działania wójta mogą być legalnie uchwalane przez radę gminy w stosunku do wszystkich spraw należących do zakresu działania wójta. Uznano również, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest wyrazem skrajnie formalistycznego podejścia, niezgodnego z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i decentralizacji władzy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Ustosunkowując się do zarzutów powołanych w skardze wskazał w szczególności, że art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić upoważnienia dla ustalania "kierunków działalności" prezydenta miasta w sprawach rozstrzyganych przez niego w drodze indywidualnych rozstrzygnięć. Zauważył przy tym, że podstawy do wydania decyzji nie może stanowić akt kierownictwa wewnętrznego. Ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w każdym przypadku następuje w drodze decyzji, a jej wysokość musi być określona indywidualnie w każdej sprawie. Organ nadzoru wskazał, że z treści powołanego przepisu nie można wyinterpretować właściwości rady gminy do podjęcia uchwały w każdej sprawie, która w jej opinii należy do kompetencji rady, o ile tylko inny przepis właściwości tej nie wyłącza. W oparciu o brzmienie art. 7 Konstytucji RP stwierdził natomiast, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada : "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Jeżeli zatem taki organ podejmuje działanie w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje jego właściwości, to działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu. Ponadto zdaniem Wojewody nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej Gminy w kwestii domniemania wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazuje, że organem właściwym w sprawach uregulowanych przedmiotową uchwałą jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. W końcowej części wywodów, powołując się na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, organ ten podniósł, iż wadę powodującą nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych stanowi m. in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał. Ustosunkowując się natomiast do stwierdzenia Gminy, jakoby w zaskarżonym rozstrzygnięciu zaprezentowano skrajnie formalistyczne podejście i naruszono zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz decentralizacji władzy, Wojewoda wskazał, że samodzielność gminy podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa, zaś wydane w tej sprawie rozstrzygniecie nadzorcze stanowi realizację konstytucyjnych i ustawowych uprawnień organu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, nadzór ten ma charakter prawny i środki nadzoru mogą być stosowane tylko w przypadkach i zakresie określonym ustawowo. W myśl art. 91 ust. 1 powołanej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności takiej uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy zapada, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. Dlatego też orzeczenia organów nadzoru powinny mieć zawsze nie budzącą wątpliwości podstawę prawną, tylko bowiem w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy. Z kolei aby zastosować przewidziany przez ustawę środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 297/00, ONSA 2001r. Nr 3, poz.117). Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. należy mieć na uwadze, że kluczowym zagadnieniem jakie wyłania się w tej sprawie jest kwestia zakresu kompetencji uchwałodawczych rady gminy w aspekcie stanowienia o kierunku działania organu wykonawczego gminy. Istotnym jest w szczególności, że warunkiem zgodności z prawem zarówno aktów normatywnych, jak i aktów administracyjnych oraz innego rodzaju czynności jest ich podjęcie przez właściwy organ gminy. Naruszenie natomiast właściwości organu gminy jest obwarowane sankcją nieważności. Według bowiem ugruntowanej w doktrynie konstrukcji wad powodujących nieważność aktów administracyjnych do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały organu samorządu terytorialnego zaliczyć należy m. in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, jak również podstawy prawnej podejmowania uchwał (vide: B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1997r. nr 4, str.23, t. 6). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jeżeli zatem przepis ustawy o samorządzie gminnym lub ustawy szczególnej stanowi inaczej, to niedopuszczalnym jest podjęcie działania przez radę gminy na podstawie tegoż przepisu, gdyż działanie takie stanowiłoby wówczas naruszenie przepisu wyznaczającego jego kompetencję. W przypadku więc gdy przepis ustawy przyznaje w określonej materii kompetencję do działania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), podjęcie uchwały przez radę gminy w tej sprawie jest działaniem z naruszeniem prawa. Rada gminy nie może bowiem wkraczać w dziedzinę należącą do sfery wykonawczej z tej prostej przyczyny, że stanowiłoby to naruszenie podziału organów gminy na stanowiące (uchwałodawcze) i wykonawcze. Przepis art. 18 ust. 1 powołanej ustawy określa ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni (...) (vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 2250/01, OSS 2002/2/46; także : Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, teza 1 do art. 18). Wydana w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej G. dotyczyła zalecenia Prezydentowi tego Miasta stosowania określonej w uchwale stawki od wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy - w sytuacji braku planu, bądź decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wywoływać będzie skutki powodujące wzrost wartości nieruchomości, a właściciel nieruchomości albo wieczysty użytkownik sprzeda tą nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia, w którym decyzja o warunkach zabudowy, czy też decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stała się obowiązującą i w tym czasie nie stwierdzono jej wygaśnięcia. W myśl wszakże art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. W przepisie tym postanowiono jednocześnie, że powyższa opłata, która jest dochodem własnym gminy, nie może być wyższa niż [...] % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 6 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala wskazaną opłatę w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, dotyczącego zawartej w tym przedmiocie umowy o zbycie nieruchomości. Regulacja ta, stosownie do art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 cytowanej ustawy, znajduje odpowiednie zastosowanie w sprawach dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy terenu. W oparciu o powołane wyżej przepisy niewątpliwym jest zatem, co trafnie wyeksponował organ nadzoru, że uchwała Rady Miejskiej G. dotyczyła materii, która pozostaje w zakresie wyłącznej kompetencji Prezydenta Miasta. Pokreślenia przy tym wymaga, że ingerencja Rady Miejskiej dotyczy kwestii rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, a więc aktu skierowanego do indywidualnie oznaczonego adresata, rozstrzygającego konkretną sprawę z zakresu administracji publicznej oraz wydanego w oparciu o powszechnie obowiązujący przepis prawa. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Gminy, iż upoważnienie Rady do podjęcia uchwały w sprawie "zalecenia stosowania [...] % stawki od wzrostu wartości nieruchomości" wynika z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego do wyłącznej właściwości rady należy m. in. stanowienie o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Z tak określonej ustrojowej właściwości organu stanowiącego gminy nie wynika bowiem kompetencja tegoż organu do kierowania wiążących zaleceń odnośnie wysokości stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotnym jest zwłaszcza, że charakter prawny wytycznych rady gminy dla wójta, o których mowa w powołanym art. 18 ust. 2 pkt 2, wskazuje na zasadność odniesienia tychże wytycznych do zwrotu użytego w tym przepisie. Chodzi bowiem o "stanowienie o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta)". Wytyczne zatem nie mogą przybierać charakteru poleceń czy nawet tylko zaleceń oznaczonego sposobu załatwienia danej sprawy. Określanie kierunków działania niewątpliwie obejmuje wskazywanie hierarchii priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta), może też wskazywać konieczność zajęcia się przez wójta pewnymi sprawami, które mieszczą się w zadaniach gminy, ale nie zostały bezpośrednio wymienione w zakresie działania poszczególnych organów gminy. Nie jest jednak możliwe, aby określanie kierunków działania wójta obejmowało możliwość nakazania stosowania konkretnych prawnych form działania w celu załatwienia określonych spraw. Ustawodawca bowiem postanowił o kierunkach działania, a nie o formach działania. (vide : Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, teza 2 do art. 18). Stwierdzić wobec tego należy, iż Rada Miejska nie mogła wiązać Prezydenta Miasta w zakresie spraw dotyczących tej materii, skoro ustawa takich uprawnień jej nie przyznała. Niezasadnymi są twierdzenia strony skarżącej o braku wiążącego rozstrzygania w uchwale kwestii wysokości stawki procentowej, ponieważ sformułowanie zawarte w tym akcie ("zalecić stosowanie [...] % stawki ...") jednoznacznie wskazuje na charakter wydanego zalecenia, w sposób stanowczy ingerującego w sprawy wydawanych w tym przedmiocie decyzji, stanowiącego akt kierownictwa wewnętrznego. Co więcej, jak słusznie zauważa organ nadzoru, potwierdza to zresztą sama Gmina w uzasadnieniu złożonej skargi, wskazując, że celem wydania tejże uchwały było "zapobieżenie nieuzasadnionemu różnicowaniu sytuacji podmiotów ubiegających się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz przyśpieszenie postępowania w tym przedmiocie". Zakwestionowanie przez organ nadzoru legalności uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym nie narusza wreszcie, jak twierdzi strona skarżąca, chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Umknęło w tych wywodach skarżącej, że samodzielność jednostek samorządu podlega ograniczeniom na zasadach określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Jak zaś zauważono na wstępie, organ nadzoru stwierdzając nieważność kontrolowanej uchwały organu gminy z powodu naruszenia prawa i wykazując istotny charakter tego naruszenia, działa na podstawie i w granicach prawa. W świetle przedstawionych wywodów uznać zatem należy, że podjęcie przez Radę Miejską G. uchwały w sprawie zasad określania stawek z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na niektórych obszarach miasta G. nastąpiło z naruszeniem przepisów określających właściwość organów gminy, stąd też stwarzało podstawę do orzeczenia nieważności tejże uchwały. Mając powyższe na uwadze, skoro przedstawiona przez skarżącą argumentacja nie doprowadziła do podważenia legalności kontrolowanego aktu, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) skargę oddalił.