II SA/Gl 446/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Olga Hibner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Rady Dzielnicy w Z. oraz T.-D. Sp. z.o.o w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia ( ) r. nr ( ) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną w wyniku rozpoznania wniosku inwestora – firmy [...] Sp. z o.o., Prezydent Miasta Z., działając jako organ I instancji, ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia obejmującego instalację do termokatalitycznego przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych, zlokalizowaną przy ul. [...] w Z., na działce nr [...]. Pismo z dnia [...] r., noszące znamiona odwołania od wydanej przez organ I instancji decyzji, wniosła do Prezydenta Miasta Z. nie biorąca udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jako strona Rada Dzielnicy [...] w Z., wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Rada Dzielnicy zaakcentowała, iż podtrzymuje swoje negatywne stanowisko dotyczące budowy na terenie [...] przedmiotowej inwestycji, takie jest bowiem stanowisko mieszkańców dzielnicy [...], które wyrażali w korespondencji kierowanej do Rady Dzielnicy, na spotkaniach z radnymi Rady Miasta Z. i Rady Dzielnicy oraz w korespondencji kierowanej bezpośrednio do Urzędu Miejskiego w Z. Pod protestami dotyczącymi lokalizacji przedmiotowej inwestycji podpisało się przeszło 1000 mieszkańców dzielnicy. Z przeprowadzonych z mieszkańcami rozmów wynika, że nie wyobrażają sobie, aby władze miasta nie uwzględniły ich krytycznego stanowiska a jedynie uwzględniły prywatny partykularny interes inwestora [...] Sp. z o.o. z B. Analiza założeń projektowych oraz technologii prowadzonego procesu wykazała bowiem, zdaniem Rady Dzielnicy, że planowana inwestycja będzie źródłem emisji hałasu, zanieczyszczeń, odpadów oraz ścieków, w tym technologicznych. W opracowanym na zlecenie inwestora raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko nie uwzględniono w obliczeniach oddziaływania na środowisko przyrodnicze i społeczne prac związanych z realizacją inwestycji, w szczególności na stan powietrza atmosferycznego i klimat akustyczny. Mieszkańcy dzielnicy [...] narażeni zostaną w konsekwencji na uciążliwości niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego oraz hałas emitowany z maszyn i sprzętu budowlanego, jak również pojazdów mechanicznych dowożących materiały potrzebne do budowy oraz elementy instalacji. Nadto w niedalekiej odległości od projektowanego zakładu przy ul. [...] od wielu lat funkcjonuje przedszkole. Tym samym dzieci bawiące się na zlokalizowanym na terenie przedszkola placu zabaw będą bezpośrednio narażone na wdychanie zagrażających ich zdrowiu związków chemicznych. Zdaniem odwołującej się Rady Dzielnicy zakład będzie stanowił uciążliwość a nawet zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców. Będzie też negatywnie oddziaływać na świat roślinny i zwierzęcy, glebę, krajobraz i dziedzictwo kulturowe. Pismem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło się do wnoszącej odwołanie Rady Dzielnicy o wykazanie interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu. Pismem z dnia [...] r. Rada Dzielnicy [...] w Z. udzieliła odpowiedzi na wyżej wymienione wezwanie wskazując, iż jej zdaniem status strony mogą uzyskać jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, w tym również rada dzielnicy jako jednostka pomocnicza gminy. Skoro bowiem ustawodawca przewidział funkcjonowanie takiego podmiotu to po to, by mógł on odgrywać stosowną rolę społeczną. Członkowie Rady Dzielnicy jako jednocześnie członkowie lokalnej społeczności będą bezpośrednio narażeni na oddziaływanie planowanej instalacji, są więc zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy. W dalszej części pisma Rada Dzielnicy wskazała, analogicznie jak w odwołaniu, przyczyny swego negatywnego stanowiska wobec projektowanego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło prowadzone postępowanie odwoławcze podając w uzasadnieniu, iż wnoszącej odwołanie Radzie Dzielnicy [...] w Z. nie przysługuje przymiot strony. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny winien być skonkretyzowany w normie prawa materialnego. Żaden jednak przepis ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. 2006, Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) nie daje radzie dzielnicy przymiotu strony, nie ma ona zatem interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Pismem z dnia [...] r. reprezentowana przez Przewodniczącego Rada Dzielnicy [...] w Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, zarzucając jej obrazę art. 46a ust. 4 pkt 1 i art. 52 ust.1 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 28 i 50 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej pojęcie interesu prawnego nie jest bynajmniej związane z posiadanym prawem rzeczowym do nieruchomości znajdujących się w obrębie oddziaływania przedsięwzięcia albowiem termin "oddziaływanie" ma zakres pojęciowy szerszy aniżeli oddziaływanie na daną nieruchomość. Oddziaływanie może bowiem dotyczyć przechodzących osób, zwierząt, przejeżdżających pojazdów - co nie jest związane z żadnym prawem do nieruchomości. Rada Dzielnicy [...] reprezentując społeczność lokalną podobnie jak organizacje ekologiczne winna dbać o czystość danego środowiska - w obrębie danego terenu. Ma zatem interes prawny w występowaniu jako strona postępowania reprezentując wszystkich mieszkańców dzielnicy zagrożonych oddziaływaniem przedsięwzięcia. Sprzeciw społeczności lokalnej, reprezentowanej przez Radę Dzielnicy [...], wynika z niepokoju o zdrowie, życie i warunki bytowe mieszkańców, którzy będą narażeni na oddziaływanie przedsięwzięcia zlokalizowanego w bliskim sąsiedztwie przedszkola, ogródków działkowych i osiedla mieszkaniowego. Zdaniem Rady Dzielnicy w trakcie prowadzonego postępowania nie rozważono również oddziaływania emisji hałasu i spalin z przejeżdżających ul. [...] pojazdów ciężarowych, nie rozpatrzono też możliwości alternatywnej lokalizacji przedsięwzięcia. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Skargę na wydaną przez organ II instancji decyzję wniosła nadto, pismem z dnia [...] r., będąca stroną postępowania przed organami I i II instancji [...] Sp. z o.o. w Z. zarzucając decyzji drugoinstancyjnej naruszenie art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu Skarżąca zakwestionowała fakt pomijającej protesty mieszkańców lokalizacji inwestycji, ani słowem nie odniosła się natomiast ani do osnowy, ani do uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej. Także ta skarga została wniesiona w terminie, a w odpowiedzi organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Obie skargi w części nagłówkowej mylnie oznaczały numer zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (w dalszej części pism stosując numerację poprawną), co skorygowały pismami z dnia [...] r. ([...]Sp. z o.o.) i [...]r. (Rada Dzielnicy [...]). Zarządzeniem z dnia 13 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny obie skargi połączył celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowe skargi, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługują na uwzględnienie. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że w myśl art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 128 k.p.a. strona niezadowolona z decyzji wydanej przez organ I instancji może wnieść odwołanie do organu administracji publicznej działającego jako organ drugoinstancyjny. Wyraźne podkreślenie przez ustawodawcę, iż uprawnienie to służy wyłącznie stronie wymaga od organu II instancji każdorazowego zbadania, czy istotnie odwołanie, które zostało doń wniesione, pochodzi od strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) bądź podmiotu na prawach strony, czy też wniesione zostało przez osobę lub osoby do tego nie legitymowane. W myśl bowiem utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie, pomimo swych twierdzeń, jakoby decyzja organu I instancji dotyczyła jego praw i obowiązków, w rzeczywistości nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. ,II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2003 r., II SA 1432/01, LEX nr 157627, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 1999 r., I SA 1544/98, LEX nr 48751, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98 LEX nr 48567, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 1999 r. IV SA 1611/98, LEX nr 48165. W sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Z. wniosła Rada Dzielnicy [...] w Z., który to podmiot, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., nie posiada interesu prawnego zezwalającego na uznanie go za stronę prowadzonego postępowania. Tezę, iż rada dzielnicy, podobnie jak osiedle i wspólnota samorządowa jego mieszkańców, nie może zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. tut. Sąd w całej rozciągłości podziela. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż status prawny dzielnicy i status prawny organów dzielnicy określa ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. zwanej dalej: u.s.g.), w myśl której (art. 5 u.s.g.) dzielnica jest jednostką pomocniczą gminy tworzoną przez radę gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Ustalenie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 u.s.g.), która kontroluje ich działalność (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa odrębny statut, uchwalany przez radę gminy. Ustawowym organem dzielnicy (osiedla) jest rada jako organ uchwałodawczy (art. 37 ust. 1 u.s.g.), chyba że statut postanowi, że tym organem jest zebranie mieszkańców. Organem wykonawczym jest natomiast zarząd, który zgodnie z art. 39 ust. 4 u.s.g. może zostać upoważniony przez radę gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła określa statut, który ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1 u.s.g.). Statut gminy określa również uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.). Kwestia interesu prawnego organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej gminy w postępowaniu administracyjnym stanowiła już w przeszłości przedmiot rozważań zarówno Sądu Najwyższego, jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 20 września 2002 r. (III RN 144/01, OSNP 2003, nr 15, poz. 349) Sąd Najwyższy przesądził, iż rada osiedla nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. i art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (t.j.: Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.). Znaczenie wskazanego wyroku dalece wykraczało jednak i wykracza nadal poza jego tezę, a prowadzone w uzasadnieniu wywody, pomimo iż odnosiły się po części do nieobowiązującej już ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz podobnie nie obowiązującej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w żadnej mierze nie straciły aktualności jeśli chodzi o status jednostek pomocniczych gminy. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy rozważył bowiem zarówno istotę funkcjonowania rad osiedla (dzielnicy) uniemożliwiającą traktowanie ich jak stron postępowania, jak też ich status w kontekście norm dotyczących udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych. Wskazał m.in., iż jednostka pomocnicza gminy jest nie posiadającą osobowości prawnej szczególną wspólnotą samorządową, obejmującą osoby zamieszkałe na terytorium dzielnicy bądź osiedla. Szczególny status prawny tej wspólnoty samorządowej polega zwłaszcza na tym, że nie została ona wyposażona w ustawowe kompetencje i zadania, bowiem zadania jednostki pomocniczej gminy określa statut tej jednostki, zaś jej uprawnienia w zakresie mienia komunalnego i gospodarki finansowej statut gminy. Wynika z tego, że zadania i kompetencje jednostki pomocniczej są w istocie zadaniami gminy przekazanymi tej jednostce w formie statutu. Rada, jako organ jednostki pomocniczej gminy, nie jest nadto podmiotem praw i obowiązków ustanowionych w prawie materialnym. W braku zaś wyraźnego przepisu prawa, nie przysługuje jej przymiot strony postępowania administracyjnego. W odniesieniu natomiast do wątpliwości czy jednostka pomocnicza bądź jej organ uchwałodawczy mogą być traktowane jako organizacja społeczna Sąd Najwyższy wskazał, że organizacje społeczne mogą wywodzić swoje uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym, z przepisów prawa materialnego administracyjnego lub z przepisu art. 31 k.p.a. Jednostka pomocnicza gminy nie jest jednak organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., a zatem nie może skutecznie domagać się przyznania jej statusu podmiotu na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organizacją społeczną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyłącznie dobrowolne zrzeszenie osób urzeczywistniające wąskie przedmiotowo cele statutowe w interesie swoich członków, czyli podmiot typu korporacyjnego. Tymczasem jednostka pomocnicza gminy (osiedle, dzielnica) nie jest dobrowolnym, lecz przymusowym zrzeszeniem osób zamieszkałych na określonym terytorium, które realizuje, podobnie jak gmina, cele ogólne określone ustawą i statutem. Sąd Najwyższy podkreślił, że utożsamianie organu jednostki pomocniczej z organizacją społeczną, która jest rodzajem dobrowolnego zrzeszenia korporacyjnego, nie ma żadnego oparcia w polskim systemie prawnym, podobnie jak nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego kwalifikowanie przymusowego związku terytorialnego jakim jest niewątpliwie jednostka pomocnicza gminy jako organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. W odniesieniu do kwestii ewentualnej dopuszczalności uznania rady dzielnicy za organizację społeczną podobnie negatywnie wypowiadał się w utrwalonym w tej mierze orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając np. w wyroku z dnia 29 kwietnia 2003 r. sygn. IV SA 2841/01, LEX nr 100090, iż grupy obywateli nie mające ustawowych podstaw do samodzielnego działania i nie zarejestrowane w odpowiednim rejestrze urzędowym nie są organizacjami społecznymi. Brak regulacji w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom bądź osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych przez k.p.a., wyłącza możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Por. też wyrażający analogiczne stanowisko wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92, Wspólnota 1992/33/21. Oceniając poprawność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. umarzającej postępowanie odwoławcze z uwagi na stwierdzenie braku przymiotu strony wnoszącej odwołanie Rady Dzielnicy [...] w Z. niezależnie od powyższych rozważań o charakterze globalnym wskazać też należy, iż w tym konkretnym przypadku Rada Dzielnicy odwołała się nie od decyzji organu "zewnętrznego" w stosunku do struktury samorządowej lecz od decyzji Prezydenta Miasta Z. stanowiącego organ wykonawczy tej samej gminy, której dzielnica jest jednostką pomocniczą. Tym samym zaskarżyła decyzję wydaną przez tę samą jednostkę samorządu terytorialnego, której stanowi część składową co dodatkowo przesądza o niedopuszczalności wniesionego odwołania. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.