II SA/Gl 448/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 1.017 (jeden tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] r., która stała się ostateczna z dniem [...] r., podjętą na wniosek skarżącej A. M., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie K., k. m. 1, nr rej. [...], oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0,2889 ha. W wyniku podziału powstały działki: - nr 2 o pow. 0,1028 ha - nr 3o pow. 0,930 ha, - nr 4 o pow. 0,0931 ha, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Pismem z dnia [...] r. organ administracji powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału. Następnie decyzją z dnia [...] r. organ I instancji na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 1a, art. 146 ust. 1a i art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) oraz w związku z uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...]. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]), orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącej opłaty adiacenckiej w wysokości 1.772 zł. W uzasadnieniu organ I instancji zacytował treść powyższych przepisów oraz stwierdził w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego B. J., że w wyniku podziału nieruchomości na 3 działki nastąpił wzrost jej wartości o kwotę 8.862 zł, co daje opłatę adiacencką w wysokości 1.772 zł przy zastosowaniu stawki 20% wynikającej z powyższej uchwały. Zdaniem organu, operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] r. odniosła się też do uwag skarżącej. Wskazała, że na str. 18 operatu podała wykaz transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi z terenu Gminy S., przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, podając cechy tych nieruchomości. Zdaniem organu, spełniono kryteria podobieństwa z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podanie numerów ewidencyjnych tych działek nie jest zaś konieczne z uwagi na charakter tych informacji i pozycję rzeczoznawcy majątkowego, zbliżoną do osoby zaufania publicznego. Stąd też zdaniem organu administracji, w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. W odwołaniu od decyzji A. M. zarzuciła naruszenie: 1) art 7, 77 § 1 i 80 kpa z powodu błędnej oceny operatu szacunkowego, który jej zdaniem zawiera błędy i nieprawidłowości, 2) art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Zdaniem odwołującej się, rzeczoznawca wyjaśniła jedynie skalę ocen w zakresie cechy "lokalizacja". Jednak wyodrębniona pięciostopniowa skala ocen cenotwórczych nie zawiera wyjaśnień, jakie cechy decydują o przypisaniu do konkretnej skali. W operacie szacunkowym nie podano też numerów ewidencyjnych działek porównawczych, co prowadzi do niemożności ich identyfikacji. Nie są to zaś dane podlegające ochronie. Jej zdaniem, brak też podobieństwa nieruchomości wycenianej do nieruchomości porównawczych pod względem ich powierzchni (działka pod poz. 43 ma pow. 557 m²). Operat szacunkowy winien zaś podlegać ocenie przez organ nie tylko pod względem formalnym, lecz także materialnym. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Powołując się na wynik rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez Kolegium w dniu [...] r. oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone w toku tej rozprawy, organ ten uznał, że biegła w sposób rzeczowy i logiczny uzasadniła sposób wyceny, odnosząc się do uwag strony, której pełnomocnik mimo prawidłowego zawiadomienia nie uczestniczył w rozprawie. Zdaniem Kolegium, ocena operatu nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalistycznych. O wyborze podejścia i metody szacowania oraz doborze nieruchomości do porównań, decyduje rzeczoznawca majątkowy. W niniejszej sprawie rzeczoznawca wybrała metodę korygowania ceny średniej. Szczegółowy opis ceny podano na str. 11 operatu. Jej zdaniem, najchętniej kupowane i osiągające najwyższą cenę są działki o pow. 6-12 arów. Działki o większej powierzchni osiągają niższe ceny. Określenie wag cech rynkowych nieruchomości przedstawiono na str. 10 i 11 operatu. Ujawnienie numerów ewidencyjnych działek stanowiłoby zaś naruszenie tajemnicy zawodowej rzeczoznawcy. Kolegium podzieliło wyjaśnienia rzeczoznawcy i na tej podstawie stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Stąd też orzeczono o utrzymaniu jej w mocy. W skardze do sądu administracyjnego A. M. powielając dotychczasowe zarzuty i argumentację dodatkowo wskazała na naruszenie: 1) art. 10 w zw. z art. 81 kpa z powodu niepowiadomienia jej o uzupełnieniu przez Kolegium materiału dowodowego i uniemożliwienia jej wypowiedzenia się co do tego materiału, 2) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1, 2 i 4 rozp. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – poprzez oparcie decyzji na oszacowaniu nieruchomości przed i po podziale w oparciu o jeden zbiór nieruchomości podobnych i jedną średnią cenę, podczas gdy nieruchomości należało szacować odrębnie oraz przyjęcie do porównań nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa. Na tej postawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kwoty 900 zł tytułem zastępstwa procesowego i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zdaniem skarżącej, z pisma biegłej z dnia [...] r. wynika, że wycenianej nieruchomości należy przypisać w zakresie lokalizacji ocenę "2", a nie "3", jak to nastąpiło w operacie. Błędnie też założono, że w każdym przypadku nieruchomości o mniejszych powierzchniach osiągają wyższe ceny, podczas gdy analiza cen i powierzchni nieruchomości porównywalnych tezie tej zaprzecza. Jej zdaniem, bez znaczenia jest też fakt, że nie skorzystała z trybu z art. 157 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w zawiadomieniu o terminie rozprawy powiadomiono stronę o terminie załatwienia sprawy (w ciągu 14 dni od daty przeprowadzenia rozprawy). Z uwagi na bierność strony, nie ma podstaw do kwestionowania operatu szacunkowego. Skarżąca nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy sądowej. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Sedno sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zakresu oceny operatu szacunkowego przez organy administracji. Zasadnie zarzuciła skarżąca, że rola organu sprowadza się nie tylko do badania wymogów formalnych. Fakt, że skarżąca nie skorzystała z trybu oceny prawidłowości operatu szacunkowego uregulowanego w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 121), nie zwalnia organów administracji z obowiązku samodzielnej oceny tego operatu na podstawie art. 80 kpa. Zakres oceny operatu polega też na weryfikacji podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości, podlegającej wycenie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15). Zdaniem składu orzekającego, fakt że organy administracji nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność operatu i badać jego prawidłowości w takim zakresie, jakim wymaga to wiedzy specjalistycznej, nie oznacza, iż nie badają kwestii, które uregulowane są przepisami prawa. Zatem o ile regulacja ustawowa, bądź akt wykonawczy, normują sposób wyceny i sporządzania operatu, to obowiązkiem organu jest zbadanie operatu pod kątem wymogów prawa. Na użytek wyceny podzielonej nieruchomości i ustalenia, czy podział na wniosek właściciela spowodował wzrost jej wartości, uzasadniając możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej z mocy art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezbędne jest ustalenie wartości przed jej podziałem oraz po podziale, przy czym wartość nieruchomości po podziale stanowi sumę wartości działek powstałych w wyniku podziału. Kwestia sposobu ustalania wartości nieruchomości po podziale była sporna w orzecznictwie. Jednak nowelizacja, dokonana ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509), przesądziła że po podziale sumuje się wartość poszczególnych działek (art. 98a ust. 1b ustawy – w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r.). Zdaniem składu orzekającego, przesądza to o trafności dotychczasowych poglądów, zgodnych z ustawą nowelizującą. Zatem sposób ustalenia wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, nie należy do uznania rzeczoznawcy, lecz jest to kwestia prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Stąd też zasadnie zarzuciła skarżąca, że przyjęcie przez rzeczoznawcę do szacowania jednego zbioru (bazy transakcji) i wyliczenie na tej podstawie ceny maksymalnej, minimalnej i średniej na użytek ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale, narusza art. 4 pkt 16 i 17 oraz art. 153 ust. 1 ustawy oraz § 4 rozp. wykonawczego. Określenie wartości nieruchomości przed jej podziałem winno bazować na transakcjach nieruchomości o powierzchni podobnej, zaś po podziale stanowić sumę wartości działek o mniejszej powierzchni, zbliżonej do poszczególnych wydzielonych działek. Zatem rzeczoznawca majątkowy dysponując bazą danych z 62 transakcji sprzedaży nieruchomości o powierzchniach w przedziale 6.256 m² (poz. 42 na str. 18 operatu) – 700 m² (poz. 18), winna wyodrębnić dwa zbiory i odrębnie dla każdego z nich określić cenę rynkową jako iloczyn ceny średniej oraz sumę wartości czynników korygujących i współczynnika korekcyjnego. W razie wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości, biegła winna uzasadnić precyzyjnie przyczyny doboru transakcji. Nadto, zasadnie skarżąca zarzuciła, że nie jest jasne, dlaczego wycenianą nieruchomość zaliczono do cechy "3", gdy idzie o jej lokalizację (str. 12 i 13 operatu), skoro w piśmie z dnia [...] r. na wezwanie organu rzeczoznawca wyjaśniła, że K. zaliczają się do cechy "2" (średnia). Powyższe wady prawne operatu szacunkowego dyskwalifikują wartość dowodową, a tym samym nie mógł on stanowić podstawy ustaleń faktycznych organów co do wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji – ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy. Aczkolwiek organy obydwu instancji podjęły działania celem uzyskania wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego co do sposobu wyceny, jednak nie dostrzegły istotnej wady operatu poprzez określenie wartości nieruchomości przed i po podziale na podstawie bazy transakcji tych samych nieruchomości, niespełniających w oczywisty sposób wymogu podobieństwa z uwagi na wielkość (powierzchnię). Zatem zasadnie skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, bowiem wadliwość operatu szacunkowego stanowi o nienależytym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie jest rzeczą strony wykazanie, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, bowiem z uwagi na charakter opłaty adiacenckiej (daniny publicznej), to organ administracji winien udowodnić spełnienie przesłanek ustawowych. Skoro wady operatu dyskwalifikują jego moc dowodową, nie jest możliwe uzupełnienie wydanej w sprawie opinii, gdyż biegła podlega wyłączeniu stosownie do art. 176 ustawy w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 kpa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2636/14). Z tych względów uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego wskutek uchybienia regułom procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 900 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 1.017 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy oraz § 2 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na wniosek organu, któremu skarżąca nie sprzeciwiła się, zgodnie a art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów skargi co do naruszenia art. 10 w zw. z art. 81 kpa z powodu uniemożliwienia wypowiedzenia się do uzupełniającej ustnej opinii rzeczoznawcy i jej wyjaśnień, złożonych w toku rozprawy administracyjnej przed Kolegium. Skoro zawiadamiając pełnomocnika skarżącej o terminie rozprawy, organ odwoławczy równocześnie powiadomił o terminie załatwienia sprawy (14 dni od dnia rozprawy), fachowy pełnomocnik miał możliwość ustosunkowania się do stanowiska rzeczoznawcy. Nie wnioskował też o przedłużenie tego terminu, ani nie wziął udziału w rozprawie. Zdaniem Sądu, brak też podstaw do wskazania przez rzeczoznawcę numerów geodezyjnych działek, uwzględnionych przy wycenie. Podanie adresu położenia nieruchomości (miejscowości i ulicy) jest wystarczające dla weryfikacji stanowiska rzeczoznawcy, gdy idzie o dobór nieruchomości do porównań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem zlecić sporządzenie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy. Operat ten winien zawierać wycenę wartości nieruchomości przed podziałem dla odrębnego zbioru podobnych działek z uwzględnieniem ich powierzchni, zaś po podziale sumę wartości poszczególnych działek opartych na badaniu rynku nieruchomości podobnych do podzielonej już nieruchomości – przy uwzględnieniu powierzchni i innych cech mniejszych działek, powstałych po podziale. Należy także uwzględnić stan prawny, wynikający z powyższej nowelizacji, przy czym z mocy art. 4 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 20 lipca 2017 r. do niniejszego postępowania jako wszczętego i niezakończonego przed dniem jej wejścia w życie, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia ostateczności decyzji podziałowej, przy uwzględnieniu poziomu cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu tej opłaty. mr