II SA/Gl 451/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (del., spr.), Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie oceny legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. znak [...] 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz J. B. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie pisma J. B. z dnia [...] 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...] 2004 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wzniesionych obiektów budowlanych, zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. A w R. - [...]. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 105 ust. 1, art. 104 K.p.a. (jednolity tekst - Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst - Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące wzniesienia domu letniskowego i szopy na nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym X, przy ul. A w R.– [...]. W uzasadnieniu decyzji organ administracji I instancji wskazał, iż nie ma dokumentacji powstania przedmiotowych budynków: domu letniskowego i szopy. Zgodnie z oświadczeniem J. D. - córki zmarłej M. M., obiekty zostały postawione w latach 70-tych przez jej ojca – W. M., a spadkobiercami nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym X są: Ł. W., J. D. i J. M.. Na podstawie przedłożonego postanowienia Sądu Rejonowego w R. sygn. akt [...] z dnia [...] r. spadek po M. M. nabyły: J. D. i Ł. W., po ½ części każda z nich. Zgodnie z pisemnym oświadczeniem J. M. z dnia [...] 2004 r., obiekt - dom letniskowy został postawiony przez jego ojca – W. M. w latach siedemdziesiątych. Zgodnie zaś z pisemnym oświadczeniem Ł. W. z dnia [...] 2004 r. obiekt budowlany - domek ogrodowy, wyprodukowany przez [...]., zakupiony został przez jej rodziców w latach siedemdziesiątych, a postawiony przez ojca –W. M.. Zdaniem organu, wynikające z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalenia dowodzą, że istniejące obiekty zostały wykonane pod rządami ustawy - Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. Nr 7 poz. 46 ze zm.). W tej sytuacji organ I instancji, powołując się interpretację zawartą w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (znak: [...]) z dnia [...] r. stwierdził, iż obiekty budowlane, które zostały wykonane przed 1974 r., nawet w warunkach samowoli, zostały przez ustawodawcę uznane za legalne, a w konsekwencji przedmiotowe postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji J. B. w dniu [...] 2004 r. złożył odwołanie. W treści pisma podniósł, że postępowanie administracyjne było źle prowadzone, ponieważ nie uczestniczył w spisywaniu protokołu z oględzin w dniu [...] 2004 r. i nie mógł wnieść własnych uwag. Odwołujący się stwierdził, iż brak jest dokumentacji postawienia przedmiotowych budynków, a oświadczenia odnośnie ich powstania w latach 70-tych są niewiarygodne. Jego zdaniem brak dokumentacji wskazuje, że obiekty były zakupione i postawione w dalszych latach, według odwołującego w latach 80-tych lub 90-tych ubiegłego wieku. Decyzją z dnia [...] roku (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K· utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż wobec braku dokumentów źródłowych dotyczących daty posadowienia przedmiotowych domków oraz niejednolitej treści oświadczeń J. D., J. M. i Ł. W. w porównaniu z twierdzeniami skarżącego, zachodzi przesłanka umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Wskazał ponadto, że oświadczenie J. B. nie jest jednoznaczne, ponieważ określa datę powstania domków na lata 80 – te lub 90 - te. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu brak możliwości ustalenia daty powstania przedmiotowych obiektów, czy to na podstawie dokumentów, czy też oświadczeń zebranych w postępowaniu dowodowym uniemożliwia prowadzenie dalszego postępowania i przesądza o jego bezprzedmiotowości. W dniu [...] 2005 r. na powyższą decyzję J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W treści skargi powtórnie zwrócił uwagę na nieuprawnione pozbawienie go możliwości uczestniczenia w oględzinach z dnia [...] 2004 r. Ponadto wskazał, iż zarówno na przedstawionych mapach geodezyjnych z roku 1991 oraz 1997 jak i załączonych zdjęciach z uroczystości [...] córki – K. B. w roku 1991 przedmiotowe domki nie występują. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach postępowania administracyjnego, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 10, 77 § 1, 79 K.p.a., obligujących organ do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rzetelności i zupełności postępowania dowodowego oraz gwarantujących stronie możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu, a także z naruszeniem art. 105 K.p.a. poprzez przedwczesne umorzenie postępowania administracyjnego. W odniesieniu do decyzji organu II instancji należy sformułować również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Na wstępie należy zauważyć, iż wraz z podjęciem postępowania w sprawie organ administracji winien ustalić krąg osób posiadających przymiot strony postępowania, zawiadomić je o jego wszczęciu, a następnie zapewnić udział w czynnościach tego postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Po myśli art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U.2003 Nr 207, poz. 2016) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, iż przymiot strony dotyczy właścicieli działek sąsiednich w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza ich uzasadnione prawem chronione interesy. Po myśli art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei art. 79 § 1 K.p.a. stanowi, iż strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, ma też prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Możliwość zapoznania się przez skarżącego z protokołem zeznań świadka nie czyni zadość zasadom czynnego bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu, a w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania świadkowi pytań (vide: wyrok NSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 1999r., I SA/Gd 1252/97 LEX nr 37890). Zachowanie wymagań art. 79 K.p.a. niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 lutego 1986 r. IISA 2015/85 ONSA 1986/1/13). Skarżący jest właścicielem działki oznaczonej nr Y graniczącej z działką o nr X, na której wzniesione zostały sporne obiekty budowlane. Nie ulega przeto wątpliwości, że przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W realiach niniejszej sprawy organ I instancji najpierw wszczął w oparciu o wniosek skarżącego postępowanie, zawiadomił go o jego wszczęciu, powiadomił pod rygorem sankcji z art. 88 K.p.a. o dowodzie z oględzin oraz ze świadków, a następnie uniemożliwił mu udział w przeprowadzaniu wskazanych dowodów, zaś w dalszym toku postępowania de facto pozbawił przymiotu strony nie doręczając mu własnej decyzji. Ze znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego mapy (k. [...]) wynika, że nieruchomość oznaczona nr X sąsiaduje bezpośrednio także z innymi działkami, których właściciele nie brali udziału w postępowaniu. Prowadzi to do wniosku, że organ I instancji z naruszeniem art. 10 i 28 K.p.a. nie ustalił kręgu stron postępowania i nie zapewnił im udziału w jego czynnościach. Analizując akta sprawy Sąd doszedł do przekonania, iż umorzenie przedmiotowego postępowania było wadliwe nie tylko wobec faktu braku ustalenia kręgu stron postępowania, ale także ze względu na brak precyzyjnego określenia daty wzniesienia przedmiotowych inwestycji. W tym przedmiocie, wobec pominięcia szerszych rozważań w uzasadnieniu wydanych decyzji rysuje się potrzeba analizy treści stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia art. 105 § 1 K.p.a. Stosownie do powołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Stanowiąca podstawę takiego rozstrzygnięcia przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż występuje ona, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 LEX nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r., SA/Sz 1029/97,LEX nr 36139). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, treści tego stosunku), skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (vide: wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV SA 12/98, LEX nr 77609). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998r., I SA/Ka 1254/96, LEX nr 34116, por. wyrok SN z dnia 9 lutego 2001r., III RN 57/00, OSNP 2001/16/502 czy wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., IV SA 1634/96, LEX nr 43795, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997r., I SA/Wr 871/96, LEX nr 30820). W przedmiotowej sprawie nie określono nawet przybliżonej, pozwalającej na ustalenie obowiązującego prawa materialnego daty wzniesienia przedmiotowych obiektów budowlanych. Wobec rozbieżnych oświadczeń strony skarżącej (lata 90-te) oraz spadkobierców domniemanych inwestorów (lata 70-te) autorytarne stwierdzenie organu I instancji, iż wzniesienie obiektów nastąpiło pod rządami ustawy - Prawo budowlane z dnia 13 lutego 1961 r. (Dz. U. Nr 7 poz. 46 ze zm.) jest nieuprawnione. Ustawa - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) weszła w życie z dniem 1 marca 1975 roku. W rozpoznawanej sprawie nie było żadnych przesłanek do jednoznacznego stwierdzenia, iż wzniesienie obiektów nastąpiło przed tą datą. Zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie zaniechanie wskazanego powyżej ustalenia w oparciu o dowody, które organ winien przeprowadzić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego spowodowało naruszenie przepisów art. 7 i 77 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) przewidywał możliwość legalizacji obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie lub wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, a zatem także obiektów wzniesionych przed wejściem w życie tej ustawy. Odmienny pogląd organu I instancji wynikający z interpretacji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. o wskazanym przez organ numerze nie znajduje oparcia w powołanym powyżej przepisie Prawa budowlanego. Podczas prowadzonego ponownie postępowania organ administracji winien w szczególności zwrócić uwagę na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania oraz w oparciu o dowody przewidziane przepisami K.p.a. ustalić, kiedy sporne obiekty zostały wzniesione. Ustalenie to ma bowiem istotne znaczenie z uwagi na konieczność zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego i ewentualnej legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135, 200 i 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.