II SA/Gl 452/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r., Nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...], nr [...], umorzył postępowanie wszczęte na skutek wystąpienia obecnie skarżącego J.D. w przedmiocie legalności wykonywania przez uczestników postępowania W. i J.B. robót budowlanych na działce nr [...] w B. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż inwestorzy roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego na działce nr [...] realizują na podstawie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. W trakcie oględzin oraz na podstawie zapisów w dzienniku budowy stwierdzono, że roboty wykonywane są zgodnie z warunkami pozwolenia budowlanego. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od tej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że uczestnicy są właścicielami działki nr [...] położonej w B., co wynika z przedłożonego przez nich odpisu z księgi wieczystej. Jednakże w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z Państwowego Biura Notarialnego z [...] stwierdzające, iż uczestnikom tytuł własności przysługuje względem działki nr [...]. Zagadnienie to wymaga wyjaśnienia, tym bardziej, że wydawane wcześniej przez organy administracji decyzje w stosunku do przedmiotowej inwestycji odnoszą się do działki nr [...]. Tymczasem w protokole oględzin oznaczono nr działki [...], następnie przekreślono ten zapis i wskazano, że oględziny dokonano na działce nr [...]. Organ odwoławczy podał następnie, że gdyby w istocie uczestnicy roboty budowlane prowadzili na działce nr [...], to skarżący będący jednym ze spadkobierców sąsiedniej działki nie mógłby zostać uznany za stronę postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji podtrzymując swoje dotychczasowe zarzuty, a ponadto zakwestionował pogląd organu odwoławczego, iż w sprawie dotyczącej legalności robót budowlanych na sąsiedniej działce nie może być uznany za stronę postępowania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 248/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W motywach tego wyroku Sąd wskazał m.in., że zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego jej uzasadnienia w ostatecznym wyniku odpowiada prawu, gdyż sprawa w istocie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Sąd zalecił, aby organ ten w pierwszej kolejności dokładnie przeanalizował projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, tak w części architektoniczno-budowlanej, jak i odnoszącej się do projektu zagospodarowania terenu (działki). Następnie winien był precyzyjnie ustalić zakres wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku, co pozwoliłoby na ocenę, czy inwestorzy wykonali roboty budowlane zgodnie z warunkami pozwolenia. Ustalenia w tym zakresie miały zostać utrwalone w protokole z oględzin nieruchomości. Gdyby okazało się, że inwestorzy wykonując roboty nie dopuścili się odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia, postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W przeciwnym wypadku, w razie stwierdzenia odstępstwa, w tym istotnego, organ miał zastosować środki w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego). Nie mogło być ponadto kwestionowane, że w postępowaniu w tym przedmiocie biorą udział na prawach strony osoby dysponujące tytułem prawnorzeczowym do działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie. Natomiast inne kwestie, takie jak zgodność z przepisami podziału nieruchomości, czy spór rodzinny na tle podziału spadku pozostają poza sferą zainteresowania organów nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], nr [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazano, że z treści protokołu oględzin z dnia [...] wynika, że inwestorzy realizują na działce nr [...] rozbudowę budynku mieszkalnego zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby pomiędzy datą wydania wyroku, a datą podjęcia ponownego rozstrzygnięcia w sprawie, organ podjął jakiekolwiek czynności procesowe. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Zarzucił organom nadzoru budowlanego nierzetelność prowadzonego postępowania oraz fałszowanie faktów i dokumentów. Ponownie nawiązał do nieprawidłowości w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i jej niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał także na okoliczność, że pozwolenie na budowę obejmowało obiekt, w stosunku do którego wcześniej orzeczono rozbiórkę. Rozpoznając to odwołanie organ odwoławczy decyzją z dnia [...], nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Na skutek skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 356/08, stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego z dnia [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia Sąd wskazał na art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. w związku z rażącym naruszeniem przez organ odwoławczy art. 153 tej ustawy. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia organu pierwszej instancji poczynione na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniach [...] i [...]. W szczególności za prawidłowe uznano ustalenia dotyczące zgodności realizowanej przez uczestników inwestycji z ostateczną decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o utrzymanie w mocy wyroku z dnia 8 października 2008 r. oraz o stwierdzenie, że budynek uczestników postępowania, jako wzniesiony samowolnie, został rozbudowany niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w szczególności z art. 35 ust. 5 tej ustawy. Skarżący zarzucił m.in., że organ odwoławczy nie zastosował się do wyroku tut. Sądu z dnia 8 października 2008 r. Ponadto obszernie opisał w uzasadnieniu skargi swoje niezadowolenie z okoliczności będących wynikiem podziału nieruchomości, działu spadku i wzajemnych stosunków z uczestnikami postępowania. Powtórzył swoje stanowisko odnośnie postawy i zachowania organów nadzoru budowlanego i reprezentujących te organy urzędników. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zauważył, że dokonana w wyroku z dnia 8 października 2008 r. ocena prawna nie dotyczyła rozstrzygnięcia w kwestii umorzenia postępowania. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi organ wskazał, że nakaz rozbiórki, o którym wspomina skarżący nie dotyczy niniejszego postępowania. Niniejsze postępowanie dotyczy bowiem budynku odbudowanego po pożarze, na który uczestnicy postępowania uzyskali decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi organ stwierdził, że właściwymi do ich rozpoznania są sądy powszechne lub organy ścigania. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący zarzucił podanie nieprawdziwych informacji przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę i podtrzymał swoje wcześniejsze twierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn, które zostały w niej wskazane. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w tym z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, które to naruszenie skutkuje sankcją nieważności kontrolowanych aktów, a ponadto mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po raz kolejny w granicach kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sprawy w przedmiocie legalności wykonanych przez uczestników postępowania robót budowlanych, dochodzi do naruszenia dyspozycji art. 153 i art. 170 p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei zgodnie z art. 170 p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołane przepisy statuują więc zasadę związania orzeczeniami sądów administracyjnych. Ta zasada została naruszona przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Przypomnieć w tym miejscu przyjdzie, że tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 248/06, w sposób wyraźny zawarł skierowane do organów orzekających wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności Sąd zalecił, aby rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji dokładnie przeanalizował projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, tak w części architektoniczno-budowlanej, jak i odnoszącej się do projektu zagospodarowania terenu. Następnie organ winien był precyzyjnie ustalić zakres wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku, co pozwoliłoby na ocenę, czy inwestorzy wykonali roboty budowlane zgodnie z warunkami pozwolenia. Ustalenia w tym zakresie miały zostać utrwalone w protokole z oględzin nieruchomości. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, po wydaniu wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r. organy obu instancji zignorowały zalecenia Sądu, nie dokonały jakichkolwiek czynności wyjaśniających i nie przeprowadziły zaleconego przez Sąd dowodu w postaci przeprowadzenia oględzin. Ich działania ograniczyły się w istocie do wydania kolejnych rozstrzygnięć w sprawie. Pomijając fakt, że uzasadnienia tych rozstrzygnięć uchybiają przesłankom z art. 107 § 3 kpa, wskazać przyjdzie w szczególności, że ustalenia faktyczne opierają na oględzinach spornej nieruchomości dokonanych w [...] roku. Wbrew zaleceniom Sądu nie zostały przeprowadzone kolejne oględziny w celu ustalenia zakresu i zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem. Sam upływ czasu, jaki nastąpił pomiędzy ostatnimi oględzinami ([...]) a wydaniem zaskarżonej decyzji ([...]), a nawet poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ([...]) był wystarczającą okolicznością, która obligowała organy do przeprowadzenia kolejnych oględzin. Zatem poza rażącym naruszeniem art. 153 i art. 170 p.s.a. doszło także do istotnego naruszenia art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 i art. 7 kpa. Aby można mówić o wykonaniu przez organy wiążących zaleceń zawartych w wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r., to poza przeprowadzeniem oględzin, które odzwierciedlałyby aktualny stan inwestycji, organy winny precyzyjnie ustalić zakres wykonanych robót i dokładnie porównać ten zakres z projektem budowlanym, na podstawie którego roboty te zostały wykonane. Ustalenia te winny się odnosić tak do samego budynku, jak i do zagospodarowania terenu. Opis poczynionych ustaleń oraz wnioski co do zgodności z projektem winny w sposób wyczerpujący znaleźć się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 kpa). W przeciwnym wypadku nie będzie możliwa merytoryczna kontrola wydanych rozstrzygnięć, a tym samym dojdzie do naruszenia przez organy nadzoru budowlanego podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7 i art. 8 kpa). Jakkolwiek obowiązki te spoczywają w głównej mierze na organie pierwszej instancji, to wskazać przyjdzie, że w razie ich uchybienia organ odwoławczy winien zastosować środki przewidziane w art. 136 lub 138 § 2 kpa. Wydając zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję organ odwoławczy poza wcześniej wytkniętymi uchybieniami dopuścił się właśnie naruszenia tych ostatnio wymienionych przepisów. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, jako dotknięte kwalifikowaną wadą nieważności, nie mogły się ostać i musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rażącym naruszeniem prawa było bowiem zignorowanie przez organy obu instancji wynikającej z art. 153 i art. 170 p.s.a. zasady związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego. Pozostałe uchybienia organów uzasadniałyby uchylenie kontrolowanych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a., jednakże Sąd zobligowany był do zastosowania w pierwszej kolejności rygoru nieważności wobec zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec faktu, że skarżący postanowieniem tut. Sądu z dnia 30 czerwca 2009 r. został w całości od tych kosztów zwolniony. Sąd nie odniósł się do tych zarzutów skarżącego, które dotyczyły spraw wykraczających poza zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego, gdyż nie mogły one być objęte kontrolowanym postępowaniem. W tych kwestiach trafnie organ odwoławczy wskazał skarżącemu na organy właściwe do ich załatwienia. Skarżący winien mieć również na uwadze, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwa kontrola decyzji, które mają przymiot prawomocności. Do takich decyzji należą kwestionowane przez skarżącego decyzje wydane na rzecz uczestników postępowania m.in. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie z dnia [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] oraz w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę i zatwierdzenia projektu budowlanego z dnia [...]. Ewentualne wzruszenie tych rozstrzygnięć mogłoby nastąpić wyłącznie w nadzwyczajnych postępowaniach przewidzianych przepisami kpa i tylko o tyle, o ile spełnione by były przesłanki do ich wzruszenia. Jak długo rozstrzygnięcia te pozostają w obrocie prawnym, tak długo organy administracji publicznej są nimi związane. Nie jest również trafny zarzut skarżącego, aby do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem oceny prawnej i wskazań zamieszczonych w wyroku tut. Sądu z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 356/08. To właśnie na skutek tego wyroku doszło do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i do uznania skarżącego za stronę postępowania. W wyroku tym Sąd nie zawarł oceny ani zaleceń co do meritum sprawy, a zatem zaskarżona decyzja nie może zostać uznana za wydaną niezgodnie z zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku wytycznymi Sądu. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów, którymi organy są związane na zasadzie powoływanego już art. 153 p.s.a.