II SA/Gl 457/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Jaworzu z dnia 27 listopada 2008 r. nr XXI/191/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z dnia 27 maja 2011 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXI/198/08 Rady Gminy Jaworze z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jaworze jako niezgodnej z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U., Nr 80, poz. 717 ze zm.) Uzasadniając ten zarzut skargi organ nadzoru wskazał, że stosownie do uregulowania zawartego w art. 9 ust. 4 wymienionej ustawy "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Dyspozycją cytowanego przepisu związany jest zatem zarówno organ wykonawczy gminy , przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, jak również rada gminy przy ich uchwaleniu. Rozwiązanie to służyć ma przede wszystkim temu, aby akt polityki planowania gminnego był rzeczywistym wyznacznikiem kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stąd też w przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy też konieczne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany w odpowiednim fragmencie studium. Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wymieniona powyżej uchwała w §1 ust. 2 precyzuje obszar objęty zmianą, wskazując, iż obszar objęty zmianą obejmuje działkę o nr ew. 1417/78 przy ulicy Turystycznej z przeznaczeniem dla lokalizacji usług nieuciążliwych i zabudowy mieszkaniowej oraz działki o nr ew. 1732/23 i 1758/46 przy ulicy Cisowej z przeznaczeniem dla lokalizacji usług nieuciążliwych i handlu. W ocenie organu nadzoru wymienione powyżej obszary określone w planie symbolem CzMU1 i CzU1 w studium został oznaczone jako tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności. Zatem według studium dla terenów tych przewidziano funkcję mieszkaniową, z dopuszczeniem funkcji usługowej – z zaznaczeniem, że usługi te mogą stanowić maksymalnie 30% powierzchni usługowej. Natomiast dla terenu CzU1 ustalono w planie jako przeznaczenie terenu funkcję usługową, zaś dla terenu CzMU1 – pod zabudowę mieszkaniowo- usługową z możliwością realizacji obiektów usługowych nieuciążliwych lub o uciążliwości mieszczącej się w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Tym samym naruszono, w ocenie organu nadzoru, ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jaworze. Tak więc pomimo, iż gmina w petitum skarżonej uchwały stwierdziła zgodność planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jaworze – stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy, to w świetle powyższego nie odpowiada to stanowi faktycznemu. Jak wynika bowiem z przytoczonych powyżej zapisów studium i miejscowego planu dla wskazanego terenu nie zachodzi zgodność pomiędzy ustaleniami planu i studium. Wystąpienie powyższych naruszeń przesądza, w ocenie Wojewody, o konieczności stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Upływ trzydziestodniowego terminu, przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanej uchwały, w związku z czym niezbędnym stało się wniesienie niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy w Jaworzu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że studium określa politykę przestrzenną Gminy, w tym lokalne zasady planowania przestrzennego. I tak w Studium dla tego terenu w rozdziale IV pkt 2.1 określona została jako dominująca funkcja "mieszkaniowa, letniskowa, siedliskowa" , natomiast jako funkcja dopuszczalna "usługi nieuciążliwe". Z kolei w punkcie 2.2. zamieszczono zapis dopuszczający "realizację podstawowych usług w obrębie zespołów mieszkaniowych", przy czym za podstawowe uznaje się "usługi handlu, gastronomii i inne usługi nieuciążliwe". Dodał nadto, że w poprzednio obowiązujących planach, obszar obejmujący działkę nr 1417/78 przy ulicy Turystycznej oznaczony był symbolem "B 13 WZ" - 1991 r. czy "C WZ" – 2003 r., co w obu przypadkach oznaczało "urządzenia zaopatrzenia w wodę". Wójt Gminy dodał także, że obecny plan przewidując lokalizację usług nieuciążliwych i handlu, wprowadził jednocześnie w § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały legalną definicję "uciążliwości dla środowiska", co zabezpiecza przed możliwością pogorszenia standardów jakości środowiska dla tych terenów. Skoro zatem Studium uwarunkowań dopuszcza na danym obszarze funkcję mieszkaniową, letniskową, siedliskową wraz z dopuszczalną funkcją: usługi nieuciążliwe, to dopuszczenie w planie miejscowym lokalizacji usług nieuciążliwych i zabudowy mieszkaniowej nie może być uznane za niezgodne z ustaleniami tego studium. W świetle powyższego w ocenie organu zapisy w kwestionowanej uchwale zgodne są z zapisami w Studium. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. pełnomocnik Wojewody Śląskiego podtrzymała skargę . Pełnomocnik Gminy wnosząc jak w odpowiedzi na skargę, podkreśliła, że plan był już uprzednio przedmiotem kontroli Wojewody przed ogłoszeniem go w dzienniku urzędowym i wówczas nie dostrzeżono w nim żadnych wadliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, obowiązujących w dacie jej podjęcia. Odnosząc się do zarzutu skargi przyznać trzeba, że z mocy art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzemieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego aktu) plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zasadnie wskazał zaś Wojewoda Śląski, że aczkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 powołanej ustawy). Stopień związania planów ustaleniami studiów, jak podkreślano wielokrotnie w literaturze i orzecznictwie, zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium . Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium. W zależności od szczegółowości postanowień studium może on być silniejszy lub słabszy. Z przyjętego w powszechnym rozumieniu znaczenia pojęcia "zgodności" danego aktu z innym, wynika, że jest to stopień związania silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność" (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 188-189). Zgodnie z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uchwala rada gminy, zaś tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 cytowanej ustawy). Powyższa regulacja oznacza, że dla oceny zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium nie jest wystarczające porównanie jedynie rysunku studium z częścią graficzną planu miejscowego. Studium bowiem z założenia jest aktem bardziej elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie aktualnych warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. W analizowanej sprawie dla Gminy Jaworze obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jaworze przyjęte uchwałą Rady Gminy Jaworze z dnia 27 listopada 2007 r. nr XI/104/07. Z porównania wyrysu rysunku studium z rysunkiem uchwalonego, kwestionowaną uchwałą, planu wynika, że w obu przypadkach nastąpiła w planie zmiana symbolu w stosunku do przeznaczenia określonego w studium. Na obszarze określonym na rysunku studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (o niskiej intensywności) – oznaczone symbolem "MN", wprowadzono bowiem tereny oznaczone innym symbolem, a mianowicie "Cz U 1" - usługi i "Cz MU 1" – mieszkaniowo- usługowe. Jak wspomniano jednak powyżej, dla porównania zgodności ustaleń miejscowego planu z obowiązującymi zapisami studium niewystarczające pozostaje tylko takie porównanie. Wskazane jest także odniesienie się do zapisów tekstu tego studium. Analiza tego dokumentu wskazuje, że obszar objęty planem według ustaleń studium stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W punkcie IV 2.1 omawiającym zasady zabudowy terenów mieszkaniowych niskiej intensywności zamieszczono zapis, który w terenie zabudowy mieszkaniowej wprowadza zabudowę niskiej i średniej intensywności, przewidując na tym terenie jako funkcję dominującą zabudowę mieszkaniową, letniskową i siedliskową a jako funkcję dopuszczoną – usługi nieuciążliwe. Precyzuje jednocześnie iż usługi te mogą zająć max 30% powierzchni użytkowej (zob: str. 29- 30 części tekstowej studium). Jednocześnie lektura zapisów planu przyjętego kwestionowaną uchwałą wskazuje, że dla terenu oznaczonego symbolem "Cz MU 1" wprowadzając podstawowe przeznaczenie " zabudowa mieszkaniowo- usługowa" ustala się możliwość realizacji obiektów usługowych nieuciążliwych lub o uciążliwości mieszczącej się w granicach terenu do którego inwestor ma tytuł prawny, a także możliwość lokalizacji mieszkań wbudowanych. Podobne zapisy przewidziano dla obszaru oznaczonego symbolem "Cz U 1" 0 - z przeznaczeniem podstawowym pod usługi, gdzie również ustalono możliwość realizacji obiektów i urządzeń usługowych, mieszkalno- usługowych, usługowo- handlowych nieuciążliwych lub o uciążliwości mieszczącej się w granicach terenu do którego inwestor ma tytuł prawny, oraz podobnie jak w poprzednim przypadku możliwość lokalizacji mieszkań wbudowanych. Dodatkowo należy podkreślić, iż w przedmiotowej uchwale w § 4 ust. 1 pkt 5 przewidziano definicję "uciążliwości dla środowiska" rozumianej jako zjawiska fizyczne lub stany utrudniające życie albo dokuczliwe dla otaczającego środowiska (zwłaszcza hałas, wibracje, odory, zanieczyszczenia powietrza, wód i zanieczyszczenia odpadami), które stwarzają możliwość pogorszenia standardów jakości środowiska w rozumieniu przepisów odrębnych. Tym samym uchwała dopuszczając na tym terenie usługi nieuciążliwe, jednoznacznie wskazała, jakie z nich, jako uciążliwe (czyli nie nieuciążliwe), bezwzględnie zostały wykluczone. Zatem badając nie tylko rysunek studium, na którym to oparł się organ nadzoru, lecz także konkretne zapisy w tekście studium, należy przyjąć, że przeznaczenie w planie miejscowym terenów oznaczonych symbolem "Cz U 1" i "Cz MU 1" jest zgodne z ustaleniami studium dla obszarów oznaczonych symbolem "MN", wobec zapisów w § 16 ust. 1 pkt 3 oraz w § 17 ust. 1 pkt 2 przewidujących dla tych terenów możliwości lokalizacji mieszkań wbudowanych. Uwzględniając powyższą argumentację Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad oraz istotnego uchybienia trybu uchwalenia planu miejscowego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, oz. 1270 ze zm.)