II SA/Gl 458/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi K. F. i J. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. 2017 r., poz. 1332 – dalej p.b.) 1) zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. 1 w L., 2) udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, 3) nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji jw. W uzasadnieniu podano m. in., że w związku z wpłynięciem do organu wniosku K. F. (współwłaścicielki sąsiedniej działki nr ew. 2) w sprawie sprawdzenia zgodności rozbudowy budynku zlokalizowanego na działce nr ew. 1 w L., PINB w dniu 9 września 2015 r. przeprowadził kontrolę we wnioskowanej sprawie. W trakcie kontroli stwierdzono, że na działce nr ew. 1 znajduje się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy. W ścianie budynku mieszkalnego od strony sąsiedniej działki nr ew. 2 znajduje się na poziomie parteru jeden otwór okienny usytuowany w odległości 4,4 m od ogrodzenia dzielącego posesje oraz na poziomie piętra dwa otwory okienne: jeden w odległości 2,8 m i drugi w odległości 4,4 od ogrodzenia dzielącego posesje. W narożniku północno-wschodnim budynku mieszkalnego znajduje się dobudowany do budynku mieszkalnego budynek gospodarczy z wejściem od strony działki nr ew. 2. Odległość otworu drzwiowego od ogrodzenia dzielącego posesje wynosi 4,5 m. Biorący udział w kontroli obecni właściciele działki nr ew. 1 D. i T. K. oświadczyli, że przedmiotową nieruchomość w obecnej formie nabyli w roku 2013 i jedynie w roku 2013 wymienili okna w ściankach osłonowych balkonu na poziomie I piętra budynku mieszkalnego oraz drzwi wejściowe do budynku gospodarczego. Do akt sprawy D. i T. K. przedłożyli kopię aktu notarialnego potwierdzającą kupno nieruchomości w roku 2013 oraz decyzję Wójta Gminy L. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego i dobudowę budynku gospodarczego na terenie działki ew. nr 1 w L. nr [...] z dnia [...] r., wydaną dla poprzednich właścicieli nieruchomości – M. i G. C.. Załączono do akt również kopię projektu budowlanego ww. inwestycji. Starosta [...] uwzględniając art. 36a ust. 2 p.b. ostateczną decyzją z dnia [...]r. uchylił wcześniejszą decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...]r. udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z dobudową budynku gospodarczego w m. L. na działce nr ew. 1. Organ postanowieniem z dnia [...]r., wezwał właścicieli budynku jw. w terminie do 15 grudnia 2016 r. do uzupełnienia przedłożonego do akt sprawy projektu budowlanego zamiennego w zakresie uwzględnienia w projekcie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie otworów okiennych usytuowanych w ścianie zewnętrznej budynku od strony działki nr ew. 2 do stanu zgodnego z przepisami §12 ust. 1 i § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). W dniu 9 grudnia 2016 r. D. i T. K. przedłożyli do akt sprawy poprawiony projekt budowlany zamienny. Sporządzony został on na aktualnej mapie do celów projektowych, jest kompletny i spełnia wymogi prawne. Projekt przewiduje zamurowanie otworu okiennego w pomieszczeniu nr 24 na piętrze budynku. Odwołanie od ww. decyzji złożyli przez pełnomocnika K. F. i J. F., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności sprawy (w tym, czy otwory okienne od strony dz. nr 2 i 3 spełniają warunki odległości wymagane przepisami Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że przedłożony projekt budowlany zamienny nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego zatwierdzenie w obecnej formie. Postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji wykazało należyte przeprowadzenie analizy dokumentów złożonych przez inwestorów pod względem kompletności formalnej, jak i poprawności merytorycznej. Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny rozwiązań projektowych dotyczących lokalizacji otworów okiennych budynku w bliskiej odległości z sąsiednią działką, w tym zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, dot. § 12 ust. 1 warunków technicznych. Budynek na działce budowlanej co do zasady należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 metry - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, albo 3 metry w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych przewiduje jednak wyjątki od powyższej zasady. WINB po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także przedstawionego projektu zamiennego dostrzega, iż w niniejszej sprawie - ze względu na nieregularną granicę działki - w tej samej ścianie budynku mamy do czynienia z jednym oknem ulokowanym na piętrze znajdującym się w odległości ok. 2,80 m od granicy działki nr 2 oraz z dwoma oknami usytuowanymi odpowiednio na parterze i na piętrze znajdującymi się w odległości 4,40 m od granicy nieruchomości. O ile więc w tym drugim przypadku brak jest w tym względzie niezgodności z przepisami § 12 ust. 1 warunków rozporządzenia, to o tyle w tym pierwszym przypadku nie jest możliwe pozostawienie otworu okiennego znajdującego się na pierwszym piętrze, pomimo okoliczności, iż południowa część ściany znajduję się w odległości ok. 2,80 m od granicy z działką sąsiednią. Warunki rozporządzenia przewidują bowiem pewne rozwiązania ulgowe, które dopuszczają sytuowanie budynków bez otworów okiennych bezpośrednio przy tej granicy lub w odległości 1,50 m od granicy. Wobec powyższego Organ jest zdania, że pomimo stwierdzonej odległość 2,80m tej części ściany, przedmiotowy budynek po zamurowaniu tego otworu okiennego nie będzie naruszał warunków rozporządzenia. Prawidłowo zatem przedstawiony projekt zamienny przewiduje zamurowanie otworu okiennego znajdującego się na piętrze ściany budynku mieszkalnego, usytuowanej w odległości 2,80 m od działki nr 2 cegłą szklaną (luksfer). WINB wskazuje bowiem, że otwory wypełnione luksferami lub cegłą szklaną nie stanowią otworów okiennych. Luksfery nie mają bowiem podstawowej cechy jaką musi zapewniać otwór okienny - cechy przezroczystości. Okno znajdujące się nad budynkiem gospodarczym od strony działki nr 3 znajduje się w odległości, która nie narusza §12 ust. 1 pkt 1 warunków ww. rozporządzenia. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik K. F. i J. F., zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego, a to art. 7 i 8 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w Z. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że organ nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, a w szczególności okoliczności powstania otworów okiennych od strony działek nr 2 i działki nr 3. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji co najmniej jedno okno znajduje się w odległości mniejszej niż określają to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro zatem jedno okno jest zlokalizowane w odległości 2,8 m od granicy działki skarżących, to projekt zamienny nie doprowadził wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto organ w dalszym ciągu nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji od strony granicy z działką nr 3 stanowiącej własność J. F. Zbliżenie do granicy nieruchomości J. F. jest ewidentne. Od strony tej nieruchomości zlokalizowane jest okno w odległości bliższej niż normatywne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W niniejszej sprawie, ze względu na nieregularną granicę działki, w tej samej ścianie budynku mamy do czynienia z jednym oknem znajdującym się w odległości ok. 2,80 m od granicy działki nr 2 oraz z dwoma oknami usytuowanymi odpowiednio na parterze i na piętrze, znajdującymi się w odległości 4,40 m od granicy nieruchomości. Zgodnie z §12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wg § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykładnia gramatyczna ww. przepisów mogłaby wskazywać na to, że odstępstwo od standardowych warunków sytuowania budynku na działce budowlanej polega na zlokalizowaniu budynku dokładnie w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy. Jednakże wykładnia prawa to wiele czynności zmierzających do ustalenia znaczenia i zakresu tekstu prawnego. Dokonanie interpretacji przepisu wyłącznie na płaszczyźnie językowej, bez sięgnięcia do innych dyrektyw interpretacyjnych, niejednokrotnie prowadzi do wniosków sprzecznych z intencjami prawodawcy. Wskazać więc trzeba, że pierwsze wydane na podstawie ustawy – Prawo budowlane rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) w § 12 ust. 6 dopuszczało sytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. Także obowiązujące rozporządzenie w brzmieniu pierwotnym przewidywało w § 12 ust. 7 możliwość usytuowania budynku na warunkach określonych w tym przepisie w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. Dokonanie więc interpretacji analizowanego przepisu wyłącznie przy zastosowaniu wykładni językowej nie odzwierciedla funkcji, jaką pełni to uregulowanie prawne oraz celu, z powodu którego prawodawca dopuszcza odstępstwo od standardowego warunku w zakresie sytuowania budynku na działce budowlanej. Nie sposób przy tym racjonalnie uzasadnić, że możliwe jest usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, a nie jest dopuszczalne zlokalizowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości większej niż 1,5 m, oczywiście po spełnieniu dalszych warunków wynikających z warunków technicznych. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że ustalona w § 12 ust. 3 rozporządzenia odległość 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej nie może być rozumiana jako sztywna, lecz jako odległość minimalna stanowiąca gwarancję poszanowania interesu właściciela działki sąsiedniej (tak też wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. II OSK 496/09). Należy wskazać, że bryła budynku w tej części była wybudowana legalnie, a przebudowana zgodnie z pozwoleniem z 1993 r. i nie ma podstaw do podważenia jej usytuowania. Pozostaje jedynie kwestia zamurowania spornego okna. Przy tym, ściana wypełniona luksferami nie jest traktowana jako ściana z otworami okiennymi, a jako ściana pełna, ze względu na brak możliwości penetracji wzrokowej (np. wyrok WSA w Szczecinie z 18 września 2008 r., sygn. II SA/Sz 210/08). Z kolei dobudowany do budynku mieszkalnego budynek gospodarczy z wejściem od strony działki nr ew. 2 oraz przylegający do dz. nr 3, posiada otwór drzwiowy od ogrodzenia dzielącego posesje w odległości 4,5 m, co nie narusza przepisów. Powstał on w oparciu o pozwolenie budowlane i zatwierdzony projekt ww. decyzją Wójta Gminy L. z 30 kwietnia 1993 r. Przy tym jedynie projektowana wnęka między budynkiem gospodarczym i mieszkalnym została w okresie późniejszym zabudowana, co jednak nie zmieniło położenia części budynku gospodarczego od strony działki nr 3. Strony niezadowolone z wydania decyzji z [...] r. miały możliwość wdrożenia odpowiednich procedur w celu jej zakwestionowania. Prawidłowo zatem przedstawiony projekt zamienny przewiduje zamurowanie otworu okiennego znajdującego się na piętrze ściany budynku mieszkalnego, usytuowanej w odległości 2,80 m od działki nr 2 cegłą szklaną (luksfer). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.