II OSK 496/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. O. oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1360/08 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. O. wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1360/08, uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Sąd w wyroku tym orzekł również, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 500 zł. Wyrok wydany został w następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2008r., działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego na nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] 6 b (dawnej ul. [...]) na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] i udzielił M. O. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku. W motywach tej decyzji organ nadzoru budowlanego wskazał, że inwestor prowadził roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę tego budynku. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] organ wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. W oparciu o dostarczoną przez inwestora ocenę techniczną organ ustalił, że usytuowanie budynku jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. nr-[...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane odstępstwa, który to obowiązek inwestor wykonał. Następnie organ pierwszej instancji powołał się na uzasadnienie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] uchylającej wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2006r. nr - [...], którą organ pierwszej instancji nakazał w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego rozbiórkę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu tym organ odwoławczy, powołując się na treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690) stwierdził, że budynki sytuuje się w odległości nie mniejszej niż 4 bądź 3 m od granicy z działką sąsiednią. Przy czym § 12 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza w określonych przypadkach sytuowanie budynku w odległości 1,5 m, co - zdaniem organu - należy rozumieć jako "odległość nie mniejszą niż 1,5 m". Oznacza to, że § 12 ust. 3 przewiduje możliwość usytuowania budynku w odległości od 1,5 m od granicy działki. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. O., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dokonano prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wykonywanie obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego obliguje bowiem organ do podjęcia działań w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 50 w związku z art. 51 Prawa budowlanego. Wskazał następnie, że przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w art. 34 Prawa budowlanego i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że argumenty podnoszone w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż kwestionują decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. (nakładającą obowiązek przedłożenia projektu zamiennego), która na tym etapie postępowania nie podlegała zaskarżeniu. Organ wyjaśnił ponadto, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zakresie sporządzenia projektu odwołuje się do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r., które nie przewidują - na tym etapie postępowania – kontroli, czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Fakt ten ustala się na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Organ powołując się na orzecznictwo sądowe podkreślił, że uprzednie uchylenie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę - wbrew stanowisku B. O. -skutkuje obowiązkiem prowadzenia postępowania właśnie w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, gdyż w takiej sytuacji inwestorowi nie można zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w konkluzji, że usytuowanie budynku w odległości 2.21 m od granicy z działką sąsiednią odpowiada § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skargę na tę decyzję złożyła B. O. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 77 § 2, art. 80 i art.107 Kpa, art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 4 i art. 34 i 35 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania o niezgodności projektu zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla osiedla Młociny, część II B, czym naruszył art. 107 Kpa. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, że przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, kontroli nie podlega prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W opinii skarżącej postępowanie w tej sprawie nie powinno toczyć się w trybie zatwierdzenia projektu zamiennego, gdyż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2005r., sygn. akt 7/IVSA/3961/03 stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę ze względu na brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącej postępowanie to, dla skontrolowania czy inwestor taki tytuł prawny posiada, powinno toczyć się w trybie uzyskania kolejnego pozwolenia na budowę. Skarżąca dodała ponadto, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż ściana budynku granicząca z jej działką jest ścianą ślepą i znajduje się w odległości 2,21 m od tej granicy. Wprawdzie w warunkach technicznych wskazuje się na możliwość usytuowania budynku w odległości 1.5 m od granicy działki, jednak tylko wtedy, gdy przewiduje to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo gdy nie jest możliwe inne usytuowanie budynku, ze względu na rozmiary działki. Skarżąca wskazała, że w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym, odległość 3 m od granicy z jej działką była zachowana. Samowolne poszerzenie budynku o ok. 1 m oraz jego wydłużenie o 2 m przybliżyło budynek do 2,21 m do granicy z działką skarżącej, a taki sposób usytuowania budynku nie wynika ani z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani z rozmiarów działki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził na wstępie, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie ze wszystkich przyczyn w niej zawartych. Decyzje te wydane zostały z naruszeniem § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 7 i art. 77 Kpa, co w konsekwencji doprowadziło do obrazy art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Z analizy akt administracyjnych wynika bowiem, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny narusza § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem przedmiotowy budynek usytuowano ścianą bez okien w odległości 2,21 m od granicy z działką B. O.. W przepisie tym wskazano, że sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. W ocenie Sądu pierwszej instancji z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że dopuszczalna odległość sytuowania budynku, w warunkach określonych w pkt 1-2, może wynosić dokładnie 1,5 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, a nie jak przyjęły organy od 1,5 m od tej granicy. Ponadto w toku postępowania nie zbadano, czy przedmiotowa inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności, czy zachowana jest wymagana powierzchnia biologicznie czynna. Niezależnie od tego Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008r. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nałożono na A. N., natomiast adresatem obu kontrolowanych decyzji jest M. O.. Organy obu instancji nie wyjaśniły, co było podstawą zmian podmiotowych. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi co do konieczności uzyskania przez inwestora nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaakceptował bowiem pogląd organu odwoławczego, że tryb wymieniony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. W takiej sytuacji inwestora nie można traktować tak samo jak osobę, która dopuściła się samowoli budowlanej ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2005, sygn. akt VII SA/Wa 608/05, Lex nr 190620). Podobnie ocenił Sąd stanowisko organu, że złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie jest warunkiem koniecznym wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2005r., sygn. akt IV SA 5200/03, Lex nr 189015). Z tych powodów Sąd doszedł do przekonania, iż kontrolowane rozstrzygnięcia administracyjne naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wnieśli M. O. oraz Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego . M. O. w oparciu o podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną oparła o zarzuty : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez przyjęcie, że możliwe jest usytuowanie budynku na warunkach określonych w tym przepisie tylko w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej, a nie jest dopuszczalne jego usytuowanie w odległości większej niż 1,5 m, a nie mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią; 2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to : - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez uchylenie kontrolowanych decyzji w sytuacji, gdy dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania nie były tego rodzaju, aby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 133 § 1 Ppsa przez nieuwzględnienie całokształtu materiału zawartego w aktach sprawy, w szczególności dokumentów w postaci oceny technicznej budynku sporządzonej przez rzeczoznawcę Romualda Wrotka stwierdzającej zgodność usytuowania budynku z przepisami oraz aktów notarialnych z dnia 20 sierpnia 2008 r. i 30 grudnia 2004 r. stanowiących dowód nabycia przez skarżącą własności działek nr 22 i 23, a nadto pisma wyjaśniającego skarżącej z dnia 30 stycznia 2008 r. W oparciu o te zarzuty M. O. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie w skardze kasacyjnej podniósł z kolei zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 12 ust. 3 w związku z ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że obiekty należy sytuować dokładnie w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką, 2) naruszenia przepisu art. 141 § 1 Ppsa przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyniku wadliwego wskazania co do dalszego postępowania. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu obu skarg kasacyjnych zakwestionowano prawidłowość rozumienia przez Sąd pierwszej instancji przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie kasatorów właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że możliwe jest usytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, nie zaś dokładnie w odległości 1,5 m, jak błędnie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. Wskazano, że odległość ta winna być traktowana jako minimalna, której zachowanie stanowi gwarancję nienaruszalności interesów właścicieli działek sąsiednich. Za takim sposobem rozumienia tego przepisu przemawia wykładnia celowościowa, gdyż zastosowanie wykładni literalnej i historycznej prowadzi do skutków trudnych do zaakceptowania. Skarżąca M. O. uzasadniając zarzut naruszenia wskazanego w skardze przepisu art. 141 § 4 Ppsa stwierdziła, że w aktach sprawy znajdowały się dokumenty stwierdzające, że jest właścicielem działek nr 22 i 23, a zatem prawidłowo została określona jako adresat obu decyzji administracyjnych. W taki sam sposób należy ocenić kwestię rzekomego pominięcia przez organy zagadnienia zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. W aktach znajduje się ocena techniczna budynku sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę wykazująca usytuowanie budynku w sposób zgodny z przepisami. Brak omówienia tych zagadnień w uzasadnieniach decyzji nie jest istotnym uchybieniem skutkującym potrzebą ich uchylenia. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał natomiast, że zagadnienie następstwa prawnego po stronie inwestora oraz zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były przedmiotem badania organów, chociaż nie zostało to uzewnętrznione w treści decyzji. Skarżąca ani w odwołaniu, ani w skardze nie kwestionowała faktu wykazania przez M. O. następstwa, z kolei organ uznał, że inwestycja jest realizowana na obu działkach, które z uwagi na to, że ich właścicielem jest ta sama osoba, winny być traktowane jako jedna działka, stąd wynikający z planu miejscowego wymóg zachowania 40 % powierzchni biologicznie czynnej został zachowany. W odpowiedzi na obie skargi kasacyjne B. O. wniosła o ich oddalenie wobec braku usprawiedliwionych podstaw, zwalczając przedstawioną w tych skargach argumentację prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności należy się odnieść do podstawowego zarzutu skarg kasacyjnych, a mianowicie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, przez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Powołane na wstępie rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w § 12 ust. 1 jako zasadę przyjmuje, że budynki na działce budowlanej – jeżeli z przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania – sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż : 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1), 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, dopuszczał jednak sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 3, tj. 3 m, ze względu na rozmiary działki. Wykładnia gramatyczna analizowanego przepisu, a tę metodę wykładni zastosował Sąd pierwszej instancji, rzeczywiście może wskazywać na to, że odstępstwo od standardowych warunków sytuowania budynku na działce budowlanej polega na zlokalizowaniu budynku dokładnie w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy. Jednakże wykładnia prawa to wiele czynności zmierzających do ustalenia znaczenia i zakresu tekstu prawnego. Dokonanie interpretacji przepisu wyłącznie na płaszczyźnie językowej, bez sięgnięcia do innych dyrektyw interpretacyjnych, niejednokrotnie prowadzi do wniosków sprzecznych z intencjami prawodawcy, szczególnie w przypadku występowania w języku prawnym takich zjawisk jak niejasność, wieloznaczność, nieostrość zwrotu, czy też niedoskonałość techniki prawodawczej. Wskazać więc trzeba, że pierwsze wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) w § 12 ust. 6 dopuszczało sytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. Także obowiązujące rozporządzenie w brzmieniu pierwotnym przewidywało w § 12 ust. 7 możliwość usytuowania budynku na warunkach określonych w tym przepisie w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. Dodać wreszcie przyjdzie, że w wyniku kolejnej nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r, ( Dz. U. Nr 56, poz. 461 ), dopuszcza się sytuowanie budynku na działce w odległości "nie mniejszej niż 1,5" ( § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Dokonanie więc interpretacji analizowanego przepisu wyłącznie przy zastosowaniu wykładni językowej nie odzwierciedla funkcji, jaką pełni to uregulowanie prawne, oraz celu z powodu którego prawodawca dopuszcza odstępstwo od standardowego warunku w zakresie sytuowania budynku na działce budowlanej. Nie sposób przy tym racjonalnie uzasadnić, że możliwe jest usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, a nie jest dopuszczalne zlokalizowanie ściany budynku bez otworów dziennych i drzwiowych w odległości większej niż 1,5 m, oczywiście po spełnieniu dalszych warunków wynikających z warunków technicznych. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem wnoszących skargi kasacyjne, że ustalona w § 12 ust. 3 rozporządzenia odległość 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej nie może być rozumiana jako sztywna, lecz jako odległość minimalna stanowiąca gwarancję poszanowania interesu właściciela działki sąsiedniej. Z tych względów należało dojść do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując interpretacji przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia wyłącznie na płaszczyźnie językowej, bez uwzględnienia wykładni funkcjonalnej, a także historycznej dopuścił się naruszenia tej materialnoprawnej normy. Usprawiedliwione są także zarzuty wnoszących skargi kasacyjne realizowane w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania. Trafnie wyeksponował pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną M. O., że zgodnie z art. 133 § 1 Ppsa Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć ten sposób, że finalny wynik kontroli sądowej jest rezultatem badania materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych przedstawionych sądowi oraz aktach sądowych po ewentualnym jego uzupełnieniu. Dodać trzeba, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 Ppsa). Zatem winien dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie rozpoznawanej sprawy, a więc tak pod względem stosowania przez organy administracji norm proceduralnych, jak i przepisów materialnoprawnych. Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że w uzasadnieniach zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji zabrakło rozważań w kwestii zmiany osoby inwestora oraz zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Skoro jednak w tym zakresie w aktach administracyjnych znajdował się materiał dowodowy pozwalający na ocenę, czy milcząca adaptacja przez organy zmiany właściciela i zgodności inwestycji z przepisami, w tym planem miejscowym, jest prawidłowa, dokonując właściwej kontroli sądowej w pierwszej kolejności należało ten materiał poddać ocenie. Ograniczenie się wyłącznie do zasygnalizowania uchybienia, jakiego dopuściły się organy, bez przeprowadzenia analizy, czy uchybienia to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 Ppsa, a w konsekwencji wobec uchylenia kontrolowanych decyzji także z tego powodu – również art. 145 § 1 lit. c Ppsa. Zasadnie podnieśli pełnomocnicy wnoszących skargi kasacyjne, że w toku postępowania administracyjnego ustalone zostało, iż po stwierdzeniu istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę nastąpiła zmiana inwestora. M. O. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2004 r. ( akt notarialny repert. A nr [...]) stała się wyłącznym właścicielem działki nr 22 o powierzchni 0,0450 ha, zaś umową z dnia [...] sierpnia 2008 r. ( akt notarialny repert. A nr [...]) nabyła na wyłączną własność działkę nr 23 o powierzchni 0,0126 ha. Na obu tych działkach, graniczących ze sobą realizowana zaś jest inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Okoliczność ta znana była tak organom administracji, jak i stronom oraz Sądowi pierwszej instancji w trakcie kontroli zaskarżonej decyzji. W aktach administracyjnych znajdują się wypisy powołanych aktów notarialnych, a treść pisma M. O. z dnia 30 stycznia 2008 r. nie pozostawia wątpliwości, że jako nabywca obu działek wchodzi w prawa i obowiązki inwestora. Fakt, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r. zobowiązano A. N. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, wobec zmiany osoby inwestora w postępowaniu legalizacyjnym, nie stało to na przeszkodzie udzielenia M. O. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego. W aktach administracyjnych znajduje się również wypis i wyrys miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Młociny część II B, uchwalonego przez Radę Gminy Warszawa – Bielany w dniu 7 grudnia 2001 r., nr uchwały 585/XVIII/01. Na tej podstawie istniały warunki do uznania przez organy, że realizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami planu. Obszar inwestycji ( działki nr 22 i nr 23 ) znajduje sie w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych. Uwzględniając powierzchnię obu działek ( 0,0576 ha ) oraz uwidocznioną w projekcie budowlanym zamiennym powierzchnię zabudowy ( 132,4 m2 ) wymóg zachowania 40 % powierzchni biologicznie czynnej dla istniejących działek jest zachowany. Dotychczasowe rozważania dostarczają wystarczających argumentów za przyjęciem, że brak było takich naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy na drodze administracyjnej. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego pozwalało to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skorzystanie z instytucji, o której mowa w art. 188 Ppsa. Wykazanie przez inwestora, że przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi uprawnia go do uzyskania decyzji zatwierdzającej ten projekt oraz – w razie niezakończenia budowy – do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, biorąc pod uwagę wielkość obu działek, na których realizowana jest inwestycja i sposób zagospodarowania działki sąsiedniej uprawniony jest pogląd, że zbliżenie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych na odległość do 2,21 m od granicy z działką skarżącej nie narusza ponad przeciętną miarę uzasadnionego interesu skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając obie skargi kasacyjne uchylił więc zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 w związku z art. 188 Ppsa skargę oddalił. Pomimo bowiem stwierdzonych uchybień proceduralnych, jakich dopuściły się organy administracyjne, zaskarżona decyzja odpowiada art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W zakresie kosztów postępowania kasacyjnego M. O. nie zgłosiła wniosku o ich zasądzenie, w odniesieniu natomiast do żądania organu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na oddalenie skargi zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 Ppsa, stąd odstąpił od zasądzenia tych kosztów od skarżącej B. O..