II SA/Gl 459/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga Gajewska, Sędziowie, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Katowicach z dnia 31 stycznia 2025 r., nr WINB-WOA.7721.319.2024.KZ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Z. z dnia 9 października 2024 r., nr [...]; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2025 r. znak sprawy WINB-WOA.7721.39.2024.KZ. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) - dalej "k.p.a." oraz art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) – dalej "P.b.", po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez T. K. (dalej "Strona" lub "Skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej "PINB" lub "organ I instancji"), nr [...] z dnia 9 października 2024 r., znak: [...], którym organ I instancji wstrzymał Stronie prowadzenie robót związanych z budową budynku gospodarczego na działce nr [...] w Z. oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, utrzymał je w mocy. Postanowienie ŚWINB zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 10 listopada 2023 r. P. S.A. (dalej "P. S.A.") zwróciła się do Prezydenta Miasta Z. z prośbą o przesłanie kopii prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia budowy dla budynku usytuowanego na działce nr [...] w Z., której właścicielem jest Strona, ponieważ jest on w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 220 kV relacji K.-L., W.-M. W dniu 14 grudnia 2023 r. PINB poinformował Stronę oraz P. S.A. o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy garażu na działce nr [...] w Z. oraz o planowanych oględzinach, które odbyły się w dniu 18 stycznia 2024 r. W wyniku oględzin organ I instancji stwierdził, że na działce należącej do Strony został wybudowany budynek gospodarczy o wymiarach 5,08 m x 5,04 m. Obiekt został wykonany w konstrukcji szkieletowej, na płycie betonowej, a konstrukcję ścian stanowią słupy stalowe. Poszycie ścian i dachu zostało wykonane z blachy trapezowej. Ściany zostały ocieplone od zewnątrz płytami styropianowymi oraz otynkowane. Odległość budynku od ogrodzenia od strony południowej wynosi 4,05 m, z kolei od sieci energetycznej wyższego napięcia wynosi ok. 7 m. Strona oświadczyła, iż nie pamięta, kiedy powstał budynek. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny. Strona odmówiła podpisania protokołu z oględzin oraz nie przedstawiła żadnej dokumentacji dotyczącej kontrolowanego budynku. W dniu 13 lutego 2024 r. PINB wydał postanowienie nr [...] r. którym wstrzymał budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w Z. Decyzją nr [...] z dnia 6 maja 2024 r. PINB działając na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. nakazał Stronie rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w Z. W dniu 5 sierpnia 2024 r. ŚWINB działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wydał postanowienie, znak: [...], którym stwierdził nieważność postanowienia z dnia 13 lutego 2024 r., z uwagi na jego trwale niewykonalny charakter w dniu wydania (brak wskazania adresata postanowienia). W wyniku rozpatrzenia odwołania Strony od decyzji z dnia 6 maja 2024 r., ŚWINB decyzją z dnia 28 sierpnia 2024 roku, znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż "sprawa, która była przedmiotem postanowienia uznanego za nieważne, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia PINB - w niniejszym przypadku w pierwszej kolejności organ powiatowy powinien wydać prawidłowe postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych polegających budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w Z. To oznacza, że organ I instancji będzie musiał wydać nowe postanowienia w miejsce tego nieważnego". W dniu 13 września 2024 r. PINB dokonał czynności kontrolnych na działce nr [...] w Z. przy ul. [...], podczas których ustalił, iż na przedmiotowej działce w dalszym ciągu znajduje się budynek gospodarczy. Właściciel nie dokonał rozbiórki obiektu oraz nie zmienił jego lokalizacji. Stan faktyczny jest zgodny z opisanym w protokole z dnia 18 stycznia 2024 r. Do protokołu dołączona została dokumentacja fotograficzna. Postanowieniem nr [...] z 9 października 2024 r., znak: [...] PINB wstrzymał Stronie prowadzenie robót związanych z budową budynku gospodarczego na działce nr [...] w Z. oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu. W dniu 27 listopada 2024 roku do ŚWINB wpłynęło zażalenie Strony na powyższe postanowienie. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia wskazując na niepełną i nieprawidłową analizę sprawy oraz naruszenie decyzji ŚWINB z dnia 28 sierpnia 2024 r. Zaskarżonym obecnie postanowieniem ŚWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 9 października 2024 r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania, ustalony stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa mające w niej zastosowanie. Stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiot postępowania, albowiem ustalił, iż roboty budowlane wykonane przez Stronę należy zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala na dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że właściciel nie legitymuje się pozwoleniem na budowę obiektu, ani też dokonanym zgłoszeniem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, tym samym wybudowany przez Stronę budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem ŚWINB pełni on funkcję gospodarczą, a w związku z zakwalifikowaniem go jako budynek, przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy, którego legalna definicja znajduje się w § 3 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). Biorąc pod uwagę parametry budynku jego budowa wymagał dokonania zgłoszenia. Zdaniem organu odwoławczego PINB prawidłowo wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego, ponieważ organ nadzoru budowlanego wstrzymuje budowę także wówczas, gdy budowa została już zakończona, ale dokonano jej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. PINB prawidłowo zawarł w treści rozstrzygnięcia także pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, a także o zasadach jej obliczania, wypełniając tym samym dyspozycję art. 48 ust. 3 P.b. Organ odwoławczy wyjaśnił także, przywołując orzeczenie WSA w Gliwicach, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora i organ nie ma obowiązku prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. W skardze na tak wydane postanowienie Skarżący zarzucił mu naruszenie art. 7 k.p.a. i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę ŚWINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (...). Oceniając wydane w sprawie postanowienia w oparciu o kryterium legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż podniesione w skardze. Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę. Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 P.b.). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. W niniejszej sprawie organy uznały, że sporny budynek gospodarczy został wybudowany na terenie działki nr [...] w Z. w nieustalonym czasie. Takie oświadczenie złożył bowiem do protokołu oględzin Skarżący. Organy orzekające w sprawie nie dokonały żadnych innych czynności dowodowych mających na celu ustalenie, kiedy sporny obiekt powstał na działce Skarżącego, chociażby w oparciu o archiwalną dokumentację fotograficzną (lotniczą). Poza sporem w sprawie pozostaje fakt budowy budynku bez wymaganych prawem dokumentów tj., bez zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie powoływał się na istnienie takich dokumentów. Brak jest jednak jakichkolwiek ustaleń, kiedy obiekt został wybudowany co ma niewątpliwy wpływ na ustalenie z jakiego okresu przepisy prawa budowlanego znajdą zastosowanie w sprawie ustalenia, czy Skarżący dopuścił się samowoli budowalnej. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania było istotne i miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uwzględni stanowisko sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku i uzupełni postępowanie dowodowego w kierunku ustalenia, kiedy powstał budynek na działce Skarżącego a następnie wyda rozstrzygnięcie zgodne z obowiązującym prawem.