II SA/Gl 46/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie : WSA Elżbieta Kaznowska NSA Ewa Krawczyk ( spr.) Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2005 r. sprawy ze skargi J. W., M. W., M.W. na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę J.W. i M. W. odnośnie działki [...] , a w pozostałej części skargę J.W., M. W. i M.W. odrzuca. Rada Gminy w W. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w części B. i M. od ul. [...] w kierunku zachodnim do granicy gminy. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] – [...]r. Skarżący w niniejszej sprawie złożyli do tego projektu zarzut, który został odrzucony uchwałą Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12.09.2003 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odrzucającej zarzut skarżących i odrzucił skargę w części dotyczącej protestu skarżących. W związku z powyższym wyrokiem, jak i wyrokami zapadłymi ze skarg innych osób składających zarzuty do wyłożonego projektu, Rada Gminy stwierdziła konieczność dokonania zmian w projekcie i nakazała ponowienie czynności o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie niezbędnym. Po raz drugi projekt został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] do [...] r. W terminie do wyłożonego projektu planu złożyli zarzut J. W., M. W. i . W. Merytorycznie zarzut dotyczył braku zgody składających zarzut na przeprowadzenie drogi oznaczonej w projekcie symbolem [...] po działkach [...]. Nadto skarżący złożyli zarzut na piśmie w dniu [...] r. dotyczący działek [...] i [...], a J.W. do zarzutu "odwołań" zarzut dotyczący działek [...] i [...]. Zarzuty odnośnie działek [...] i [...] zostały odrzucone uchwałą z dnia [...] w pkt [...] nr [...], a w stosunku do tego rozstrzygnięcia Rady nie została złożona skarga. Natomiast uchwałą z dnia [...] r. nr [...] pkt 4 Rada Gminy w W. zakwalifikowała zastrzeżenia skarżących do wyłożonego projektu planu odnośnie działki nr [...], jako zarzut, działki [...] – jako protest – i środki te odrzuciła. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591 z zm.) oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz.71 ). Uzasadniając podjętą uchwałę Rada podała, że w wyłożonym projekcie północną część działki [...] oraz działkę nr [...] przeznaczono pod drogę klasy lokalnej, jednojezdniową, dwupasową związaną z obsługą terenów rozwoju mieszkalnictwa, szerokość w liniach rozgraniczających [...] m, oznaczoną w projekcie symbolem [...]. Działka [...] nie stanowi własności wnioskodawców ( z uchwały z dnia [...] r. wynika, że należy do A., J., S. T., których zarzut do projektu został odrzucony w pkt [...] uchwały ) i już z tego powodu – zdaniem Rady – wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego do kwestionowania zapisów projektu dla tej działki. Natomiast działka [...] należy do wnioskodawców, stanowi nieruchomość niezabudowaną, w dotychczasowym planie posiadała zapis [...] "Uprawy polowe". Niewątpliwie więc przeznaczenie tej działki w projekcie planu pod nowoprojektowaną drogę lokalną może nastąpić z naruszeniem interesu prawnego właściciela ( składających zarzut ). Jednakże nowoprojektowana droga lokalna [...] jest niezbędna dla obsługi zabudowy mieszkaniowej, która w projekcie planu stanowi nowy teren budowlany. W porównaniu z dotychczas obowiązującym planem teren przewidywany pod zabudowę jednorodzinną między ul. [...], a ul. [...] został poszerzony o około [...] m ( powierzchnia – [...] m2 ). Na poszerzonym terenie istnieje możliwość zabudowy około [...] posesji. Nie można więc pozostawić istniejących ciągów komunikacyjnych ( przedłużonych ul. [...]) jako zamkniętych od strony południowej. Projektowana droga dla nowych terenów budowlanych oraz terenów usytuowanych po zachodniej stronie ul. [...] będzie bezpośrednim połączeniem z ul. [...]. Przesunięcie drogi z uwagi na przewidywany zakres obsługi w kierunku południowym, za tereny "zielone – [...]" jest więc nieuzasadnione. Struktura własności w omawianym obszarze jest jednakowa : grunty prywatne, a więc nie stanowi elementu decydującego o przebiegu drogi. Organ wskazał nadto na art. 6 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 7 i 35 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych oraz § 6, § 7 i § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 14.05.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. W., M. W. i M. W. domagali się stwierdzenia nieważności uchwały z [...] roku. Ich zdaniem nie ma konieczności poprowadzenia drogi po działkach [...] i [...] bowiem taka droga ma na celu jedynie załatwienie dojazdu do nowej zabudowy jednorodzinnej kosztem skarżących. Zarzucili także brak uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy opisała procedurę planistyczną wskazała na jej zgodność z prawem, a w zakresie merytorycznym powtórzyła argumenty zaskarżonej decyzji. Rada wniosła o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 28.09.2005 roku skarżący J. W. oraz M. W. przyznali, że są właścicielami działki [...] , która została im w [...] roku przekazana przez matkę M.W. Natomiast działka [...] nigdy nie stanowiła własności żadnego ze skarżących. W związku z tym pełnomocnik skarżących oświadczył, że w istocie skarga powinna dotyczyć jedynie działki [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny , zważył co następuje : Ustawa z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której przeprowadzono procedurę planistyczną i wydano zaskarżoną uchwałę w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewiduje dwa instrumenty oddziaływania w stosunku do projektów planu wyłożonych do publicznego wglądu, jakim są protesty, o których mowa w art. 23 ustawy i zarzuty wnoszone na podstawie art. 24 tej ustawy. Protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu; w przedmiocie protestu rozstrzyga rada gminy uchwałą nie wymagająca uzasadnienia, a skarga na taką uchwałę nie przysługuje do sądu administracyjnego ( post. SN z 15.10.2002 r., sygn. akt III RN 163/01 – OSNP z 2003 r., nr 20, poz. 480. Wniesienie zarzutu jest ograniczone do kręgu podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy uchwałą zawierającą uzasadnienie faktyczne i prawne, a uchwała ta może przez składającego zarzut zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Z akt postępowania planistycznego ( po jego uzupełnieniu na żądanie Sądu ), zaskarżonej uchwały, sprecyzowanej na rozprawie przed sądem skargi, wynika, że skarżący J.W. i M.W. są właścicielami – od roku [...] – działki nr [...] po której zaprojektowano drogę lokalną [...]. Niewątpliwie więc skarżący posiadali interes prawny uzasadniający wniesienie zarzutu, bowiem kwestionowany przez nich zapis projektu ingeruje w ich prawo własności, wyznaczając możliwe sposoby korzystania z rzeczy. Dla rozpoznania skutecznie wniesionego zarzutu przepisy ustawy przewidują szczególną procedurę, polegającą na rozpoznaniu zarzutów przez Wójta gminy, a następnie, w przypadku nie uwzględnienia, przez radę gminy, w formie uchwały. Zakres uzasadnienia uchwały, obliguje organ podejmujący uchwałę do dokonania analizy sytuacji faktycznej wnoszącego zarzut. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek sytuacji wnoszącego zarzut z normami prawnymi, kształtującymi jego uprawnienie i zezwalającymi na jego modyfikację. Oznacza to, że rada gminy musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Jak wynika z treści przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kompetencja gminy w tym zakresie nie oznacza jednak "swobody planistycznej". Treść planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego. W szczególności przepis art. 1 ust. 2 ustawy nakazuje uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym określonych wymagań i walorów, w tym prawa własności. W rozpoznawanej sprawie zachowany został dwuszczeblowy tryb rozpoznania zarzutu, a sama uchwała Rady Gminy w W. spełnia powyżej przedstawione wymagania. Opisane bowiem zostało dotychczasowe przeznaczenie działki [...] w planie zagospodarowania przestrzennego i sposób jej użytkowania. Wskazane zostały także okoliczności będące przyczyną wprowadzenia w projekcie ograniczeń w jej użytkowaniu w postaci zapewnienia połączenia drogowego nowych terenów mieszkalnych z ul. [...]. Wyjaśniono także dlaczego projektowana droga lokalna [...] nie może przebiegać w innym miejscu, a także podkreślono brak na obszarze objętym planem działek gminnych. Struktura własności na omawianym obszarze jest bowiem jednakowa – grunty prywatne. W tej sytuacji odrzucenie zarzutu dotyczącego działki nr [...] należy uznać za zgodne z prawem. Zawarty w skardze zarzut naruszenia uprawnień właścicielskich skarżących odnośnie działki [...] należy więc uznać za niezasadny. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu planu powstaje bowiem tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek taki nie istnieje, jeżeli zachowany został przewidziany prawem tryb postępowania. Dla uznania zasadności zarzutu nie jest więc wystarczające samo naruszenia uprawnień właścicielskich. Rada Gminy ma bowiem prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa ( wyrok NSA z 7.05.1999 r, IV SA 1590/98 i wyrok NSA z 13.09.2005 r. II OSK 38/05 ). Z tego względu, a także z uwagi na to, iż kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem nie mógł także zostać uwzględniony zarzut skarżących kwestionujący celowość zaprojektowania drogi [...]. Odnośnie działki [...] której skarżący nie są właścicielami i nie wykazali by sposób przeznaczenia tej działki naruszał ich interes prawny należy stwierdzić, że zakwalifikowanie tego zarzutu jako protestu przez Radę było zgodne z prawem. Także zastrzeżenie do wyłożonego projektu M. W. dotyczące działek [...] i [...] z uwagi na brak interesu prawnego stanowiły protest. Ponieważ na uchwałę o odrzuceniu protestu skarga nie przysługuje do sądu administracyjnego w tym zakresie skargę odrzucono. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy oddalono skargę J.W. i M. W. dotyczącą działki [...], a odrzucono w pozostałej części skargę J.W., M. W. i M. W. O kosztach nie orzeczono bowiem skarżący żądania w tym przedmiocie nie zgłosili zgodnie z art. 210 § 1 ppsa. su.