II SA/Gl 46/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. K. (K.) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu na działce nr 1 położonej przy ul. [...] w T. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku uchylił to rozstrzygnięcie zatwierdzając projekt budowlany przedmiotowego garażu i udzielając pozwolenia na jego budowę. W oparciu o tę decyzję inwestor M. K. przystąpił do budowy tego obiektu. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym garaż, o którym mowa miał mieć wymiary w rzucie poziomym 5,93 m x 4,30 mm i wysokość od 1,50 – 2.22 m oraz został zlokalizowany w odległości 1,5 m od granicy działki nr 2 i 5 m od granicy z działką nr 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 września 2006 roku, II SA/Gl 79/06, uchylił jednak decyzję Wojewody udzielającą pozwolenia na budowę, a skargę kasacyjną na tę decyzję oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r., II OSK 1955/06. W następstwie tych wyroków Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu decyzją z dnia [...]roku, nr [...], uchylił decyzję Starosty [...] z [...] roku i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy postępowanie w sprawie doprowadzenia do legalizacji rozpoczętych robót budowlanych wszczął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB ). Postanowieniem z dnia [...] roku wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej zwanej Prawo budowlane) organ ten wstrzymał prowadzone roboty budowlane i nakazał M. K. przedłożenie, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania, inwentaryzacji i oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych oraz wykazania zgodności zagospodarowania działki z przepisami, w tym wyczerpującą analizę uzasadniającą brak możliwości zachowania odległości obiektu od granicy z sąsiednią działką wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Kierując się ustaleniami zawartymi w przedłożonym przez inwestora opracowaniu, sporządzonym przez mgr inż. arch. J. I., decyzją z dnia [...] roku PINB umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu podał, że istniejąca lokalizacja garażu jest zgodna z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), a zrealizowane roboty budowlane nie dają podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) decyzją z dnia [...]roku, wydaną na skutek odwołania wniesionego przez A.L.- właściciela sąsiadującej z terenem budowy działki, uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wskazał, że stosownie do § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) stanowiący przedmiot postępowania budynek garażu winien zostać zlokalizowany ścianą bez otworów w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy sąsiedniej działki. Natomiast zastosowanie w sprawie przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, który zezwala na sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednia działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy jest dopuszczalne, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości o jakiej mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 ze względu na rozmiary działki. Przedłożona przez inwestora ocena techniczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy brak jest możliwości zachowania, zgodnej z § 12 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, odległości budowanego garażu od granicy sąsiedniej działki. Ponownie rozpatrując sprawę PINB przesłuchał w charakterze świadka J. I. autorkę przedłożonej przez inwestora ekspertyzy. W toku tego przesłuchania autorka ekspertyzy przyznała, że na działce nr 1 istnieje możliwość lokalizacji garażu pozostającej w zgodzie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kierując się tym ustaleniem oraz po zapoznaniu się ze stanowiskiem inwestora, PINB decyzją z dnia [...]roku, nr [...], nakazał M. K., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, rozbiórkę zrealizowanego garażu. W odwołaniu od tej decyzji inwestor zarzucił organowi I instancji naruszenia procedury administracyjnej. W szczególności w jego ocenie PINB naruszył art. 72, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a Naruszeń tych dopatrywał się w nierównym traktowaniu stron postępowania i pominięcia w protokole oględzin zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na realizację garażu w odległości 1,5 m od granicy jego działki pod warunkiem, że garaż ten będzie miał wysokość nieprzekraczającą 3,5 m. Ponadto odwołujący się wskazał, że sąsiad straszył pracowników organu zawiadomieniem CBA w przypadku, gdyby nie została wydana oczekiwana przez niego decyzja. W ocenie odwołującego się również została wymuszona zmiana opinii sporządzonej przez J. I. Odwołujący zwrócił także uwagę na zmiany przepisów techniczno-budowlanych regulujących m.in. sytuowanie obiektów na działce budowlanej. Działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1pkt 1 Prawa budowlanego [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji podjął prawidłowe i zgodne z prawem rozstrzygnięcie. W świetle stanowiska autorki analizy zagospodarowania działki 1 należało bowiem przyjąć, że istnieje możliwość zagospodarowania tej działki zgodnie z § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) tj. wybudować garaż 3 m ( ścianą bez otworów) od granicy działek nr 2 i nr 3. Inne istniejące na działce inwestora obiekty nie uniemożliwiają także zmiany lokalizacji garażu. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB stwierdził, że oświadczenia złożone przez A. L.-P. po przeprowadzonych oględzinach mogły nie wyrażać rzeczywistych intencji strony, a skoro nie zostały zaprotokołowane organ nie mógł ich potraktować jako materiału dowodowego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. W zgromadzonym w sprawie materiale nie znajduje także potwierdzenia przypadek zastraszania przez stronę pracowników powiatowego inspektoratu, jak i wymuszenie na autorce analizy zagospodarowania działki zmiany stanowiska. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) organ omówił regulacje zamieszczone w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia (ten ostatni przepis organ powołał w brzmieniu obowiązującym do dnia 7 lipca 2009 roku). W skardze do sądu administracyjnego M. K. powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności ponownie podnósł kwestie dotyczące zastraszania przez sąsiada pracowników PINB oraz pominięcie w protokole oględzin udzielonej przez sąsiada zgody na kontynuowanie budowy w odległości 1,5 m od granicy działki. Powołał się także na ustalenia zawarte w ekspertyzie sporządzonej przez J. I. , którą przedłożył zgodnie z nałożonym na niego obowiązkiem. Wskazał wreszcie, że przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) (w poprzednim jego brzmieniu – przyp. Sąd) jest przepisem martwym i korupcyjnogennym. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżącego. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Tak rozumiana kontrola legalności działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu czy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły one prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd ocenia także wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -dalej zwanej p.p.s.a.). Kontrolując w wyżej zakreślonych ramach zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Uwadze orzekającym w sprawie organom obu instancji uszło bowiem, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji, w dniu [...]roku, doszło do zmiany § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zmiana ta została wprowadzona na mocy § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 56, poz. 461). W szczególności poważnym zmianom uległ § 12 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z aktualnym brzmieniem przepis ten dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273 : 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej, 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych, 4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Omawianym rozporządzeniem zmieniającym usunięty został, powołany w decyzjach obu instancji, przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) dopuszczający sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli z uwagi na rozmiary działki nie było możliwe zachowanie odległości określonych w ust. 1. Odwołując się do tego unormowania zarówno [...]WINB jak i PINB uznały, że z uwagi na wielkość działki inwestora brak było podstaw prawnych do usytuowania realizowanego przez niego garażu w odległości 1,5 m od działki nr [...]. W konsekwencji tego stanowiska organy doszły do przekonania, że jedynym możliwym sposobem doprowadzenia do zgodności z prawem obiektu realizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona wyrokiem sądu administracyjnego, było orzeczenie jego rozbiórki na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wobec stwierdzenia, że decyzje organów obu instancji oparte zostały na przepisie, który w dacie orzekania utracił już moc prawną należało uznać zaistnienie w sprawie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. nakazującej Sądowi uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz stosownie do art. 135 p.p.s.a. także poprzedzającego go aktu, jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę PINB ustali, czy działka skarżącego oznaczona numerem ewidencyjnym 3 znajduje się w zabudowie jednorodzinnej w rozumieniu § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W przypadku gdyby działka ta znajdował się w tego rodzaju zabudowie organ winien rozważyć możliwość zastosowania w sprawie z przepisów zamieszczonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia .w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli w sprawie możliwe będzie zastosowanie jedynie przepisu § 12 ust. 3 pkt 4 tego rozporządzenia organ winien wydać w sprawie stosowną decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. Rozstrzygniecie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd zaś nie rozstrzygał w związku z brakiem stosownego wniosku skarżącego, o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.