II SA/Gl 462/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu T. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia [...] r. Z. G. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 obręb S. w B. przy ul. [...] wskazując m.in., że posiada ona dostęp do dróg publicznych do ulicy [...] – poprzez drogę prywatną udział /[...]/p.gr. 2 i do ulicy [...] poprzez drogę konieczną przez p.gr. 3, 4, 5, 6 i 7. Dnia [...] r. wniosek ten został skorygowany przez wykreślenie stwierdzenia, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., zwanej też dalej ustawą lub u.p.z.p.) oraz art. 104 Kpa odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla objętej w/w wnioskiem inwestycji. W uzasadnieniu decyzji dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz powołując się na treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że dla objętego postępowaniem zamierzenia inwestycyjnego nie zostały spełnione konieczne warunki o jakich mowa w pkt 2 i 3 tej normy prawnej. Objęta zamierzeniem inwestycyjnym działka nr 8 nie ma bowiem dostępu do wskazanej we wniosku ul. [...]. Do tej ulicy posiada jedynie dostęp pośredni poprzez działkę nr 2 stanowiącą własność prywatną. Długość działki 2 do sąsiedniej granicy działki nr 8 wynosi około 80m, działka ta posiada zmienną szerokość od około 2,95m w miejscu włączenia do drogi publicznej, w odcinku środkowym ok. 3,5m i ok. 3,15m w miejscu włączenia do działki 8. W początkowym odcinku od ul. [...] dojazd ten wznosi się z nachyleniem 10% zaś w końcowym fragmencie wjazd trafia na skarpę o nachyleniu 31% i szerokości w rzucie 4,2m. Dojazd ten w 2/3 swojej długości musiałby nadto przebiegać po urządzonym ogrodzie właściciela działki nr 9 oraz nr 10, na których zlokalizowany jest budynek nr [...]. Faktycznie droga na działce nr 2 jest urządzona jedynie na odcinku 10m od zjazdu z ul. [...] do garażu w tym budynku i tylko na tym odcinku jest oznaczona w ewidencji gruntów jako użytek dr. Pozostała jej część oznaczona w ewidencji jako N stanowi faktycznie stromą skarpę na której rosną krzewy i drzewa stanowiące w chwili obecnej jej umocnienie. W konsekwencji Prezydent Miasta B. stwierdził, że jakkolwiek wnioskodawca jest współwłaścicielem wskazywanej jako dojazd działki nr 2 to z uwagi na jej parametry, uwarunkowania terenowe oraz faktyczne jej obecne urządzenie nie może ona stanowić dostępu do ul. [...] w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Stanowi jedynie dostęp do pastwiska. Z tych samych względów nie może być uznana za uzbrojenie terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ pierwszej instancji dokonując powyższych ustaleń powołał się też obszernie na materiał zgromadzony w postępowaniu cywilnym o ustanowienie dla działki inwestora nr 8 służebności drogi koniecznej oraz wydane kończące to postępowanie prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. W postępowaniu tym w oparciu o opinię biegłych Sąd ten ustalił służebność dla tej działki traktem nie od ul. [...], a od ul. [...] mając na uwadze istniejące w praktyce techniczne ograniczenia w urządzeniu takiego dojazdu od ul. [...], wynikające z tych ograniczeń zagrożenia dla stabilności terenów sąsiednich i istniejącej na niej zabudowy w przypadku wykonania takiego szlaku oraz zakres niezbędnej w takiej sytuacji ingerencji w prawa rzeczowe innych osób. Uwarunkowania te zostały w uzasadnieniu tego postanowienie Sądu Okręgowego szeroko opisane i przez organ pierwszej instancji szczegółowo zanalizowane. W konkluzji organ ten stwierdził, że odmawia ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z uwagi na brak faktycznego dostępu objętej wnioskiem działki do drogi publicznej – ul. [...] i brak wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie takiej drogi dojazdowej. W konsekwencji uznał też, że z tego powodu zachodzi też brak tzw. dobrego sąsiedztwa dla ustalenia tych warunków. Podniósł też, że z uwagi na warunki eko-fizjologiczne działki nr 8 nie była ona dotąd przeznaczona pod zabudowę w żadnym akcie planistycznym, a w aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. znajduje się w obszarze Zl (lasów). W odwołaniu od tej decyzji reprezentowany przez adwokata Z. G. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Podniósł, że działka nr 8 ma dostęp do drogi publicznej od ul. [...] poprzez ustanowioną przez sąd cywilny służebność, co nie było kwestionowane również w toku wcześniejszego postępowania w przedmiocie ustalenia dla tej działki warunków zabudowy. Od tego zaś czasu sytuacja faktyczna nie uległa zmianie. Błędne jest też powoływanie się przez organ na niewystarczające warunki techniczne dojazdu do nieruchomości. Kwestia ta może być bowiem badana dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę. Nadto warunki takie nie stanowią przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wiążąca przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania nie jest też treść obowiązującego na danym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Nadto podniesiono, że "pojęcie sąsiedztwa" na użytek niniejszego postępowania powinno być rozumiane w świetle aktualnego orzecznictwa szeroko i prowadzić do czynienia przez właściwy organ do takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, co do braku spełnienia w rozpatrywanej sprawie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Podniosło jednak, że w treści odwołania pełnomocnik inwestora powołał się na istnienie dostępu wnioskowanego terenu do drogi publicznej tj. ul. [...], co jednak nie stanowiło przedmiotu postępowania organu I instancji zakończonego wydaniem objętej odwołaniem decyzji, bowiem zgodnie z wnioskiem inwestora postępowanie miało dotyczyć terenu posiadającego dostęp do drogi publicznej określonej jako ul. [...]. Zgodnie z przepisem art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego inwestora. W konsekwencji organ administracji publicznej orzekający o warunkach zabudowy jest związany treścią wniosku i nie może go ani modyfikować, ani interpretować niezgodnie z intencjami wnioskodawcy. Związanie zakresem złożonego wniosku wynika z istoty ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Organ bada planowaną inwestycję pod kątem zgodności z prawem, a nie jakiekolwiek możliwe zamierzenie. Dalej SKO stwierdziło, że wprawdzie zgodnie z pierwotną treścią wniosku inwestora dostęp terenu inwestycyjnego do drogi publicznej był przedstawiony dwojako tj. do ul. [...] poprzez drogę prywatną (udziały [...]) pgr 2 oraz do ul. [...] poprzez drogę konieczną przez pgr 3, 4, 5, 6 i 7, to jednak wariant dostępu terenu inwestycyjnego do ul. [...] został wykreślony przez wnioskodawcę w dniu [...] r., co wprost wynika z treści wniosku. W związku z powyższym zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie badając spełnienie warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w szczególności jego pkt 2 i 3) poprzez ocenę dostępu terenu inwestycyjnego od ul. [...]. Zasadnie też szeroko i wszechstronnie uzasadniając (opisując stan faktyczny przedmiotowego terenu i posiłkując się m.in. przepisami określającymi warunki techniczno-budowlane czy ochronę przeciwpożarową) przyjął brak spełnienia w niniejszej sprawie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-3 u.p.z.p. i odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu inwestycyjnego z określonym przez wnioskodawcę dostępie do drogi publicznej tj. ul. S[...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji trafnie też wskazał, że wprawdzie inwestor wykazał prawo przejazdu po działce nr 8 w formie udziału drogowego, co jednak pozwala na stwierdzenie jedynie tego, iż teren inwestycyjny posiada – prawny – dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...]. W związku z brakiem realnej możliwości przyszłej rozbudowy drogi wewnętrznej, organ zasadnie stwierdził, że nie może przyjmować fikcji istnienia odpowiedniej, czyli wystarczającej drogi, skoro ustawodawca w licznych przepisach wymaga prawnego i faktycznego zagwarantowania takiej drogi na etapie warunków zabudowy. Tym niemniej zdaniem Kolegium decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia w celu dokonania ustaleń spełnienia dla planowanej inwestycji warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., której dostęp do drogi publicznej został wskazany przez pełnomocnika inwestora – na etapie odwołania – jako dostęp od ul. [...]. Zdaniem Kolegium za wydaniem takiego orzeczenia przemawia nadto treść art. 15 Kpa. W sprzeciwie do sądu administracyjnego od powyższej decyzji SKO T. Z. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w przedmiocie poprzedzającego ją orzeczenia organu pierwszej instancji jest wzajemnie sprzeczne, gdy jednocześnie SKO w pełni zaaprobowało trafne i szeroko umotywowane stanowisko tego organu co do braku spełnienia w przedmiotowej sprawie, przy uwzględnieniu dostępu działki nr 8 do ul. [...], warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Kwestia wskazana przez pełnomocnika inwestora na etapie odwoławczym tj. dostępu terenu inwestycji do ul. [...] powinna być zatem rozpatrzona w trybie nowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. SKO nie wykazało aby decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i tym samym zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Podniósł też skarżący, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr 8 z dostępem do ul. [...] z wniosku I. G. (żony Z. G.) zakończyło się prawomocną decyzją odmowną, po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 436/17 oddalającego jej skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 444/16. W odpowiedzi na skargę SKO w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko zawarte w uzasadnieniu objętej sprzeciwem decyzji. Rozpoznając sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w zakresie przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 Kpa, a to zgodnie z treścią art. 64d i 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kpa stanowiącym procesową podstawę wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji w decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy powinien wskazać jakie i dlaczego przepisy zostały przez organ pierwszej instancji naruszone, jaki ma to wpływ na wynik sprawy oraz, iż w następstwie naruszenia tych przepisów sprawa wymaga wyjaśnienia w zakresie mającym istotny wpływ na jej wynik. Zdaniem Sądu wymogi wynikające z powyższej normy prawnej nie zostały przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełnione. W pierwszej kolejności należy podnieść, co zaakcentowało też w swojej decyzji SKO, że postępowanie w którym zaskarżona decyzja zapadła toczyło się na wniosek, którego treścią organy orzekające były związane. Obejmował on zaś warunki zabudowy budynku mieszkalnego na działce nr 8 ze wskazanym we wniosku jej dostępem do drogi publicznej ul. [...]. Wskazanie to ma przy tym w takim postępowaniu zasadnicze znaczenie w związku z wymogiem spełnienia wynikającego z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, który jest oceniany w odniesieniu do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. W uwzględnieniu takiej treści wniosku ukształtował się zatem przedmiot postępowania w sprawie i w takim przedmiocie została ona załatwiona w rozumieniu art. 104 Kpa decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. W takim też jedynie przedmiocie sprawa ta przy uwzględnieniu treści art. 15 Kpa mogła być też rozpatrzona w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu, które jak w niniejszej sprawie może toczyć się jedynie na wniosek, zmiana treści wniosku na etapie postępowania odwoławczego jest bezskuteczna co do sprawy rozpoznanej w odniesieniu do dotychczasowej treści wniosku w tym znaczeniu, że nie zmienia ona przedmiotu toczącego się już postępowania. Jak to trafnie stwierdzono w sprzeciwie wniosek taki może być co najwyżej potraktowany jako wszczynający postępowanie w nowej sprawie. Zgłoszenie go w postępowaniu odwoławczym nie daje podstawy do zastosowania przez organ drugiej instancji treści art. 138 § 2 w zw. z art. 15 Kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać sprawę w granicach wniosku jaki był przedmiotem sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji. Przyjmując w tej kwestii inne stanowisko, wnioskodawca zmieniając treść wniosku mógłby w praktyce uniemożliwić organom załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 Kpa. Niezależnie od powyższych rozważań, za dowolne, a co najmniej przedwczesne, należało uznać zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko, że w odwołaniu wnioskodawca zmienił treść wniosku. Stanowiska tego organ odwoławczy bliżej zresztą nie uzasadnił. Analiza treści odwołania daje jedynie podstawę do przyjęcia, że odwołujący wskazał jako dostęp jego działki nr 2 do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dojazd do ul. [...] poprzez ustanowioną służebność drogową postanowieniem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...], która to okoliczność była oczywiście organowi oraz stronom postępowania znana, nie była na żadnym etapie postępowania kwestionowana oraz wynikała w jednoznaczny sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Co najwyżej (jakkolwiek w świetle powyższych rozważań nie miałoby to w niniejszej sprawie co do zasady znaczenia) SKO mogło zwrócić się do pełnomocnika wnioskodawcy z zapytaniem czy zmienia on treść wniosku. Należy mieć przy tym na uwadze, że odwołujący się był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, który jednakże nie stwierdził w odwołaniu, że sprawa powinna być rozpoznana w innym przedmiocie gdy chodzi o dobre sąsiedztwo o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nawet gdyby jednak przyjąć, że na etapie postępowania odwoławczego zmiana treści wniosku była możliwa oraz miała miejsce, to w związku z treścią art. 138 § 2 Kpa SKO powinno wykazać (pomijając już kwestię naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji), że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego wynik, czego w żaden sposób przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uczyniło. W szczególności nie wzięło w tym względzie pod uwagę, że dla tożsamej inwestycji na działce nr 11 z uwzględnieniem jej dostępu właśnie do ul. [...] szlakiem ustanowionym przez sąd cywilny służebności drogi koniecznej toczyło się już postępowanie administracyjne zakończone prawomocną odmowną decyzją SKO w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...], a to w wyniku oddalenia przez NSA wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 436/17 wniesionej przez I. G. (wnioskodawczynię w tamtym postępowaniu) skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gliwicach z 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 444/16 oddalającego skargę na tę decyzję SKO. W świetle tych wyroków przesądzone zaś zostało, że brak jest dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dla określenia warunków do zabudowy tej działki przy uwzględnieniu jej dostępu do ulicy [...]. Od wydania tych wyroków stan prawny istotny w sprawie nie uległ zmianie. Gdy zatem nie uległ jednocześnie zmianie stan faktyczny gdy chodzi o zabudowę sąsiednią na działkach dostępnych z tej ulicy, na co jak się zdaje, a czego SKO nie przeanalizowało, wskazuje nawet treść odwołania oraz co podnosi i podniósł w postępowaniu odwoławczym skarżący, to brak byłoby podstaw do przyjęcia, że sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Co najwyżej w trybie art. 136 § 1 Kpa SKO powinno przeprowadzić w tym zakresie dodatkowe postępowanie i dopiero po stwierdzeniu, że po wydaniu w/w prawomocnej decyzji odmownej z dnia [...] r. w obszarze analizowanym obejmującym działki dostępne z ul. [...] doszło do nowej zabudowy mogącej stanowić dobre sąsiedztwo z punktu widzenia treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zaistniałyby podstawy do wydania decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 170 ustawy p.p.s.a. organy orzekające oraz sądy, są związane prawomocnymi orzeczeniami, co w odniesieniu do niniejszej sprawy dotyczy treści wymienionego wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 436/17. Biorąc powyższe pod uwagę należało przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przesłanek o jakich mowa w art. 138 § 2 Kpa, co skutkowało jej uchyleniem w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania przy rozpoznawaniu przez SKO odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. O zwrocie kosztów postępowania sądowego obejmujących wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. ec