II SA/Gl 464/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr. del.), Protokolant staż. Beata Kapłon, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. sprawy ze skargi O. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] r. nr [...] 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz O. T. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na skutek wniosku właścicieli nieruchomości sąsiednich E. i Ł. S. oraz U. P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wszczął postępowanie dotyczące wykonania przez O. T. zam. w Ż. przy ul. [...] bez wymaganego prawem zgłoszenia, utwardzenia kostką brukową służebności gruntowej drogi koniecznej położonej w części na parceli A -stanowiącej własność E. i Ł. S. i w części na parceli B -stanowiącej własność U. P.. Postanowieniem Nr [...] znak: [...] z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Ż. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wstrzymał powyższe roboty budowlane i nałożył na O. T. obowiązek przedłożenia w terminie do [...] 2005 r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy budowlanej określającej, czy przedmiotowe utwardzenie jest wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie narusza uprawnień właścicieli tych działek. W dniu [...] 2005 r. zobowiązana dostarczyła opinię podpisaną przez inż. R. T., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] członka [...] Izby Inżynierów Budownictwa nr [...], stwierdzającą że "wykonanie utwardzenia brukiem betonowym dojazdu do posesji zobowiązanej jest zgodne z zasadami sztuki budowlanej". Na skutek pisma organu I instancji z dnia [...] 2005r. sygn. [...] stwierdzającego, iż przedłożona opinia nie spełnia określonych prawem wymagań, O. T. przedstawiła w dniu [...] 2005 roku rozszerzoną opinię, w której inż. R. T. opisał sposób wykonania przedmiotowego utwardzenia oraz ponownie stwierdził, że "przedmiotowe utwardzenie zostało wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz, że nie narusza ono uprawnień właścicieli działek sąsiednich". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Ż. decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 51 ust.1 pkt 1 i ust. 7 oraz art. 52 w związku z art. 50 ust.1 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.), po rozpoznaniu sprawy dotyczącej wykonania przez O. T. bez wymaganego prawem zgłoszenia utwardzenia kostką brukową służebności gruntowej drogi koniecznej położonej w części na parceli A i w części na parceli B nakazał O. T. rozebrać i doprowadzić do stanu poprzedniego wskazaną służebność gruntową drogi koniecznej zrealizowaną w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedstawiona ekspertyza jest wykonana nieprawidłowo, gdyż jej autor nie odniósł się do elementów uzbrojenia terenu, w tym sieci gazowej przebiegającej pod utwardzeniem, jak również nie wypowiedział się, czy utwardzenie to spełnia wymagania przepisów techniczno- budowlanych. Od powyższej decyzji O. T. w dniu [...] 2005 roku wniosła odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. W treści pisma zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy. Podniosła, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił powodów kwalifikacji utwardzenia przedmiotowej drogi jako remontu lub przebudowy drogi. Ponadto strona odwołująca stwierdziła, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może nastąpić jedynie w przypadku ich trwania, nie może zaś dotyczyć robót już zakończonych. Dalsze wątpliwości budzi jej zdaniem, kwestionowanie przez PINB w Ż. dokumentów przedłożonych przez odwołującą, w tym rozszerzonej opinii inż. R. T. oraz szkicu na powiększonej kserokopii mapy zasadniczej. W końcowej części odwołania skarżąca zgadzając się, iż do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej określonych w przepisach odrębnych wskazała, iż dojazd do istniejącego już budynku zapewniony został w drodze ustanowienia przez sąd powszechny służebności drogi koniecznej. Z przytoczonych względów strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub jej zmianę i umorzenie postępowania. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] roku znak: [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, iż samowolnie wykonane przez skarżącą roboty zostały zakwalifikowane przez organ I instancji jako utwardzenie gruntu na działkach, co odpowiada dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy roboty takie podlegają obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonania do właściwego organu. Skarżąca zaś samowolnie wykonała roboty budowlane polegające na utwardzeniu wskazanego terenu kostką brukową bez dopełnienia formalności określonych przepisami Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] roku organ II instancji wskazał, iż skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa zaskarżenia powyższego rozstrzygnięcia. Niezależnie od toku postępowania administracyjnego organ II instancji stwierdził, iż pod względem prawnym wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty, nie są zakończone i wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót w tej sytuacji było uzasadnione. Organ II instancji wskazał ponadto, iż skarżąca na etapie nakazanej inwentaryzacji nie dokonała uzgodnień z zarządcami sieci technicznych podziemnych m.in. gazociągu przebiegającego wzdłuż i w poprzek utwardzonej drogi. Fakt jego istnienia potwierdził zarządca sieci gazowej pismem z dnia [...] 2005 r. Organ zakwestionował ponadto przedstawioną przez skarżącą mapę, stanowiącą podkład geodezyjny inwentaryzacji, na której nie uwzględniono uzbrojenia terenu, w tym sieci gazowej oraz, na której znajduje się pieczątka: "Niniejsza mapa nie może służyć do celów projektowych". W świetle powyższych ustaleń organ II instancji uznał, iż zarzuty przedstawione przez skarżącą nie dają podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie O. T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu administracji II instancji oraz wskazała, iż postępowanie odwoławcze zostało przez organ przeprowadzone w sposób powierzchowny, bez merytorycznego rozpoznania przedstawionych zarzutów. Wskazała na naruszenie art. 7 K.p.a. m. in. poprzez brak przeprowadzenia wizji lokalnej, która mogłaby zweryfikować stwierdzenia organu o możliwości wykonania dojazdu o szerokości 3 m oraz brak możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Podniosła także, iż w toku postępowania nie była należycie informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8, 9 i K.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.). Zasada wyrażona w art. 9 K.p.a. obliguje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ zobowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto, organ winien informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego jak i procesowego. Wskazany obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 11.07.2001r., sygn. akt I SA 2447/00 LEX nr 54741). W analizowanej sprawie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Ż. nałożył na skarżącą "obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy budowlanej określającej, czy przedmiotowe utwardzenie jest wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie narusza uprawnień właścicieli działek sąsiednich ?". W zakreślonym terminie skarżąca dostarczyła opinię podpisaną przez inż. R. T., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...], członka [...] Izby Inżynierów Budownictwa nr członk. [...]. Uznając powyższą opinię za niespełniającą wymagań postanowienia z [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Ż. pismem z dnia [...] 2005 r. wezwał skarżącą do nadesłania dokumentów "spełniających wymagania określone w postanowieniu z dnia [...] r." W odpowiedzi skarżąca przedstawiła rozszerzona opinię, w której inż. R. T. opisał sposób wykonania utwardzenia i ponownie stwierdził, iż wykonanie przedmiotowego utwardzenia brukiem betonowym jako dojazdu do posesji zobowiązanej jest zgodne z zasadami sztuki budowlanej oraz nie narusza uprawnień właścicieli działek sąsiednich. W dniu [...] 2005 roku skarżąca przedłożyła dodatkowo szkic wykonany na powiększonej kserokopii mapy zasadniczej, na której inż. R. T. zwymiarował przedmiotowe utwardzenie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zakwestionował dostarczone dokumenty (opinię z [...] 2005 roku, ekspertyzę z dnia [...] 2005 roku oraz dostarczony w dniu [...] 2005 r. wyrys z mapy zasadniczej), jako nie spełniające wymagań określonych postanowieniem z dnia [...] r. Organ podniósł, iż przedłożone dokumenty nie odnoszą się do urządzeń podziemnych przebiegających pod utwardzeniem, nie określają, czy przedmiotowe utwardzenie spełnia wymagania przepisów techniczno - budowlanych. Ponadto zarzucił, iż przedłożone dokumenty nie odnoszą się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie szczególnych warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Tymczasem, art. 9 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.(vide: wyrok NSA w Łodzi z dnia 10.11.1999, sygn. akt I SA/Łd 1429/97LEX nr 40541). Według utrwalonego poglądu doktryny obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 K.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe (wyrok NSA w Lublinie z dnia 26.06.1997, sygn. akt SA/Lu 2087/95 LEX nr 30816). Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji RP sposób rozumienia art. 9 K.p.a.(vide: wyrok SN z dnia 23.07.1992, sygn. akt. III ARN 40/92 POP 1993/4/68). W analizowanej sytuacji, przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty organ powinien w sposób szczegółowy pouczyć inwestora i jasno w formie przewidzianej przepisami Prawa budowlanego określić wymagania żądanej ekspertyzy budowlanej. Brak wyczerpującego pouczenia stanowi naruszenie art. 9 K.p.a., które miało istotny wpływ na przebieg sprawy. Ani postanowienie z [...] roku, ani pismo z dnia [...] 2005 roku nie wskazywały w istocie konkretnych warunków, czy przepisów, jakim powinna odpowiadać żądana ekspertyza, nie udzielały także stosownych pouczeń i wyjaśnień w tym przedmiocie. Wskazywanie konkretnych wymogów dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę i jednoczesne wyprowadzanie z tego powodu negatywnych konsekwencji dla strony postępowania jest rażącym naruszeniem zasad wyrażonych w art. 8 i 9 K.p.a. Nieuprawnione jest zatem zarzucanie inwestorowi niedopełnienia warunków, które nie były wcześniej wyeksplikowane i to w formie przewidzianej przepisami Prawa budowlanego. Szczególnie w sytuacji, gdy skarżąca w toku postępowania administracyjnego wyrażała "gotowość zastosowania się do ściśle określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Opisany powyżej sposób działania organu, poza naruszeniem art. 9 K.p.a., jest również oczywistym zaprzeczeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Realizacji wskazanej zasady nie służą także pozaustawowe, ogólnikowe sformułowania zamieszczone w uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji odnoszące się do ustnych ponagleń organu administracji kierowanych do inwestora. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2278/99 LEX nr 49948). Również błędy w numerach parceli, na których ustanowiona została przedmiotowa służebność gruntowa, powielone przez organ II instancji w samej treści jego rozstrzygnięcia, nie pogłębiają zaufania obywateli do organów Państwa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji przede wszystkim winien ustalić, czy skarżąca dysponuje prawem do nieruchomości, na której wykonana została przedmiotowa inwestycja. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do zgłoszenia robót budowlanych należy dołączyć m. innymi oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, czyli pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W razie braku takiego oświadczenia właściwy organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie, a w przypadku jego nieuzupełnienia – wnosi w formie decyzji sprzeciw. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, także w przypadku inwestycji już zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej organ ma obowiązek ustalenia, czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości, na której wykonał roboty budowlane. Brak bowiem takiego prawa uniemożliwia legalizację zaistniałej samowoli. W toku postępowania administracyjnego skarżąca złożyła tylko kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o ustanowieniu służebności gruntowej drogi koniecznej, które uprawnia ją wyłącznie do przechodu i przejazdu przez teren, który został utwardzony. Nie rodzi natomiast prawa do czynienia na nim jakichkolwiek inwestycji, w tym do jego utwardzenia. W zaistniałym stanie rzeczy, organ winien nałożyć na skarżącą obowiązek złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania przedmiotowym terenem na cele budowlane, czemu jednak uchybił, a co bez wątpienia warunkowało podjęcie dalszych czynności zmierzających do ewentualnej legalizacji wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu kostką brukową. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien również zwrócić uwagę na zachowanie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 9 K.p.a., obligujących do wnikliwego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nieodzowne jest również działanie w sposób zapewniający pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa. Konsekwencją naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego było naruszenie powołanych przez organ przepisów prawa materialnego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.), stanowiących podstawę prawną nakazanej rozbiórki przedmiotowego utwardzenia. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 powołanej ustawy.