II SA/Gl 465/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant asystent Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Na skutek wystąpienia T. K. dotyczącego uciążliwości związanych ze sposobem użytkowania budynku na sąsiedniej działce Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne. Zostało ono zakończone decyzją z dnia [...] r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na G. K. obowiązek wykonania robót mających na celu doprowadzenie budynku położonego w Z. przy ulicy [...] do stanu zgodnego z przepisami przez obcięcie wystającej połaci dachowej budynku mieszkalnego do lica północno-wschodniej ściany oraz wykonanie muru ogniowego na w/w ścianie nad istniejącym oraz rozbudowaną częścią budynku mieszkalnego i pomieszczeniem gospodarczym o wysokości min. 30 cm ponad pokryciem dachu – w terminie do dnia [...] r. W motywach swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] r., stwierdzono, iż na w/w nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, rozbudowany w granicy z działką o numerze [...] należącą do T. K. Wspomniany obiekt został dobudowany bez uzyskania stosownego pozwolenia przed dniem [...] r. Następnie organ stwierdził, że wedle oświadczenia właścicielki budynku – G. K., rozbudowa istniejącego budynku nastąpiła w latach [...] i dokonana została przez ówczesnego właściciela działki – F. P. przy udziale G. K. W oparciu o przedstawioną ekspertyzę techniczną organ przyjął, że wykonanie nakazanych robót budowlanych umożliwi użytkowanie tego obiektu zgodnie z przepisami. Od decyzji tej odwołanie złożyła T. K. oraz G. K. T. K. wskazała, iż rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji nie odnosi się do kwestii samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu dodatkowych przewodów kominowych, co stanowiło zasadniczą przyczynę wszczęcia przedmiotowego postępowania. Z kolei G. K. zaznaczyła, że nie jest w stanie wykonać nałożonych na nią obowiązków ze względu na brak środków finansowych i stan zdrowia. Po rozpoznaniu tych odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , działając w oparciu o przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy zauważył, że w istocie przedmiotem niniejszej sprawy jest samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego, czego odwołująca się G. K. nie zakwestionowała. W toku postępowania stwierdzono, iż rozbudowa budynku mieszkalnego, należącego obecnie go G. K., została zrealizowana w latach [...] ubiegłego wieku bez uzyskania pozwolenia na budowę. Warunkiem legalizacji tego rodzaju samowoli budowlanej jest wykluczenie okoliczności wskazanych w art. 37 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który to przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż dokonana rozbudowa nie naruszała treści planu miejscowego obowiązującego w dacie jej dokonania. Nie stwierdzono natomiast, czy narusza ona postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania przez organ I instancji. Nie odniesiono się również do treści art. 37 ust.1 pkt 2 przywołanej ustawy Prawo budowlane, co w świetle stawianych przez T. K. zarzutów jest szczególnie istotne. Organ odwoławczy wytknął również, iż w decyzji I instancji nie zajęto stanowiska w kwestii legalności rozbudowy spornego komina, z uwzględnieniem treści decyzji Wojewody z dnia [...] r. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu G. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego wskazał, iż sytuacja materialna strony, która dopuściła się samowoli budowlanej nie ma wpływu na skutki jej oceny. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. K. zarzuciła organom obu instancji brak rozstrzygnięcia kwestii legalności dobudowania przewodów kominowych. W obszernym uzasadnieniu skarżąca szczegółowo opisała istniejący stan faktyczny oraz okoliczności, które jej zdaniem świadczą o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżąca zaakcentowała również, że lokalizacja dobudówki do budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości naruszała wymagane prawem odległości pomiędzy budynkami. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie tej skargi. Podkreślił, iż decyzja wydana przez organ I instancji zapadła bez prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, co musiało skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w skardze i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała, iż wyraża zgodę na lokalizację przybudówki, niemniej jednak domaga się wydania zakazu użytkowania przewodu kominowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W oparciu zaś o kryterium zgodności z prawem Sąd władny był dokonać kontroli tej decyzji (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Trafnie zauważył organ odwoławczy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nakazująca G. K. wykonanie określonych w niej robót budowlanych wydana została bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zgodnie z intertemporalnym przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity: Dz. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stosuje się przepisu art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W orzecznictwie sądowym i praktyce administracyjnej utrwalony został pogląd że warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ nadzoru budowlanego przepisu art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie tej normy, jest jednoznaczne wykluczenie określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 przesłanek, które uniemożliwiają przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Słusznie więc zwrócił uwagę organ odwoławczy, że w tym zakresie organ pierwszej instancji nie poczynił stosownych ustaleń. Przedmiotem postępowania była legalność wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie, a w zasadzie na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego budynku użytkowanego w celach mieszkalnych i gospodarczych, łącznie w wykonaniem komina. W toku postępowania nie było kwestionowane, że tego rodzaju roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali. W sytuacji, gdy zostało ustalone, że roboty polegające na dobudowie budynku wykonane zostały przed dniem 1 stycznia 1995 r., stosownie do wspomnianej regulacji prawnej obligowało to organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w trybie i na zasadach określonych w art. 37 i następnych ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wobec tego, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy sporny obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, w okresie budowy, przeznaczony był pod taką zabudowę. Po wtóre, zbadania wymagało, czy taka inwestycja spowoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Aczkolwiek w aktach sprawy znajduje się pismo Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. informujące o planistycznym przeznaczeniu terenu, na którym znajduje się działka nr [...] , w latach [...] , to jednak organ pierwszej instancji nie zajął stanowiska, czy w świetle ustaleń planu obowiązującego w okresie budowy możliwa była na tym terenie budowa obiektów mieszkalno-gospodarczych. Nie można jedynie zgodzić się z dodatkową sugestią organu odwoławczego o potrzebie ustalenia planistycznego przeznaczenia tego terenu także w dacie orzekania, czego zresztą nie umotywował. Jak słusznie zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20 maja 2004 r. sygn. akt OSK 281/04 i z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 522/05 – Lex nr 194370 na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 istotne jest ustalenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym w okresie budowy obiektu, nie zaś w dacie orzekania przez właściwy organ, co wynika wyraźnie z brzmienia powołanej normy. W sposób przekonujący wykazał organ odwoławczy, że brak jakichkolwiek ustaleń co do tego, czy wybudowanie spornego obiektu nie spowodowało niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co w kontekście podniesionych przez T. K. zarzutów miało niezwykle istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym, czy wskutek nowej lub uzupełniającej zabudowy doszło do pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych albo nawet do powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia decyduje szereg czynników związanych z oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą. Należało więc ustalić, czy nowa zabudowa odpowiada przepisom, w tym techniczno-budowlanym i to nie tylko w zakresie sytuowania obiektów na działce oraz bezpieczeństwa pożarowego, a następnie przeprowadzić w tym zakresie rozważania. Dopiero jednoznaczne wykluczenie negatywnych przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, przy braku podstaw do zastosowania art. 37 ust.2 umożliwiało kontynuowanie postępowania legalizacyjnego, w tym wydanie decyzji na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. o nakazaniu wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W przeciwnym razie organ nadzoru budowlanego zobligowany byłby do orzeczenia o przymusowej rozbiórce. Odnosząc się z kolei do zagadnienia legalności rozbudowy komina, słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie należy uwzględnić treść ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] r. którą nakazano "podwyższenie komina posiadającego dwa kanały – przewody dymowe znajdującego się w ścianie szczytowej przybudówki mieszkalnej". Zgodnie z wyrażoną w art. 16 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych, decyzja ta korzysta z domniemania mocy obowiązującej. Gdyby jednak, jak twierdzi skarżąca i co nie zostało jednoznacznie ustalone, doszło do rozbudowy tego komina poprzez wykonanie dwóch dodatkowych kanałów, organ nadzoru budowlanego nie tylko byłby władny, lecz zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Tym bardziej, że w ocenie skarżącej właśnie rozbudowa tego komina doprowadziła do zwiększenia uciążliwości. Istotna z punktu widzenia stosowania właściwych przepisów prawa budowlanego byłaby kwestia daty zakończenia oraz charakteru wykonanych robót. Gdyby organ doszedł do wniosku, że roboty wykonano w [...] r., jak utrzymuje skarżąca, byłaby to nowa inwestycja, stąd należałoby stosować odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., czego na obecnym etapie postępowania, z uwagi na brak materiału dowodowego w tym zakresie, nie można przesądzić. Zgodzić się wreszcie trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skoro przedmiotem postępowania była ocena legalności robót budowlanych związanych z rozbudową (dobudową) budynku, to w granicach tej sprawy niedopuszczalne było orzekanie także w odniesieniu do stanu technicznego budynku mieszkalnego, wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku stwierdzenia, że legalnie wzniesiony obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym bądź występują inne nieprawidłowości związane z jego użytkowaniem, umożliwia to organowi nadzoru budowlanego prowadzenie postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Uwaga ta była o tyle konieczna, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w decyzji z dnia [...] r. częściowo orzekł również o nakazaniu wykonania robót budowlanych w odniesieniu do budynku mieszkalnego. Całokształt przedstawionych rozważań prowadzi do akceptacji stanowiska organu odwoławczego, że rozpoznawana sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia, a wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części istniały podstawy do wydania kasacyjnej decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec oddalenia skargi Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego.